代建制：政府工程采購模式新突破

　　政府采購制度是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下財政支出管理的一項基本制度，對于提高財政支出效益，增強政府宏觀(guān)調控能力具有重要作用。目前，政府工程采購的一種新模式??代建制，正在全國各地試點(diǎn)并有趨熱之勢。

　　理性回歸

　　對政府投資項目實(shí)行“代建制”，是國際上通行的做法，美國等發(fā)達國家已經(jīng)采用了上百年時(shí)間。我國從1999年開(kāi)始，在上海試點(diǎn)市政項目的“代建制”。去年在《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中要求各地政府盡快在市政項目中推行“代建制”。自去年以來(lái)，無(wú)論是經(jīng)濟發(fā)達地區還是西部?jì)汝懬钒l(fā)達地區，代建制在政府的強力推動(dòng)下，正在全面推開(kāi)。

　　北京作為試行代建制的先行地區，北京市近期公布的《北京市政府投資建設項目管理辦法》規定，試行代建制的項目包括機關(guān)、醫院、大中院校的樓堂館所以及公路等各類(lèi)政府投資項目。據了解，目前，面對2008年要投入使用的龐大的奧運工程建設，北京市首次在中國科學(xué)技術(shù)館新館、奧運網(wǎng)球中心、曲棍球場(chǎng)、沙灘排球場(chǎng)、射箭館、工人體育場(chǎng)和工人體育館改造以及羽毛球館等奧運項目上通過(guò)公開(kāi)招標，全面推行項目“代建人”制，其中中國科學(xué)技術(shù)館新館成為了最先啟動(dòng)的代建項目。

　　《廣州市政府投資建設項目代建制管理試行辦法》規定從2005年7月1日開(kāi)始，財政資金投資占50%以上，投資額5000萬(wàn)元以上的市政項目，均納入“代建制”范圍。這些項目包括：環(huán)境保護、市政道路等公用事業(yè)項目，民政及社會(huì )福利等社會(huì )事業(yè)項目，看守所、勞教所、戒毒所等政法設施以及各個(gè)政府部門(mén)的辦公用房。同時(shí)還規定，市政項目的代建單位，必須根據《招標投標法》和《政府采購法》的規定，一般通過(guò)招標確定，代建單位與項目業(yè)主應無(wú)隸屬關(guān)系和其他利益關(guān)系。

　　9月，中國殘疾人聯(lián)合會(huì )和北京天鴻集團舉行了中國殘疾人體育綜合訓練基地代建合同簽約儀式，這標志著(zhù)第一個(gè)中央投資“代建制”試點(diǎn)項目正式啟動(dòng)。

　　9月，河南省建設廳出臺了《關(guān)于推行政府投資工程建設項目代建制的指導意見(jiàn)》，以進(jìn)一步保證工程質(zhì)量，控制工程造價(jià)，提高政府投資的效益。據介紹，代建制試點(diǎn)將在政府投資的房屋建筑和市政基礎設施工程范圍內開(kāi)展。對于非經(jīng)營(yíng)性的政府投資工程，實(shí)行項目代建制，既可全程代建也可工程代建。全程代建即從項目的可行性分析、項目手續審批、施工圖設計、招投標、工程建設質(zhì)量、竣工驗收等，對項目實(shí)施全過(guò)程管理。工程代建則從設計和概算結束后，到竣工驗收和結算前，對項目實(shí)施施工過(guò)程管理。

　　10月中旬，海南省首條以代建制模式建設的高速公路???？谑欣@城高速公路開(kāi)工建設。

　　11月21日，寧夏博物館、寧夏圖書(shū)館和寧夏科技館三館代建合同簽字儀式在銀川舉行。據寧夏政府采購中心介紹，三館建設工程是自治區重點(diǎn)社會(huì )公益性建設項目和自治區成立五十周年重點(diǎn)獻禮項目，為了保障工程質(zhì)量和工程進(jìn)度，寧夏在這些項目上首次引進(jìn)“代建制”。

　　鑒于全國各地興起的代建制，為便于統一協(xié)調管理，國家發(fā)改委投資司近日透露，《中央預算內投資項目“代建制”試行管理辦法》將于近期出臺。據專(zhuān)家估計，全國大約每年有6000億元的政府投資工程進(jìn)入代建制運行。

　　代建單位組建

　　代建制，即政府投資項目通過(guò)招標選擇專(zhuān)業(yè)化的項目建設機構作為代建單位，由項目代建單位全面負責項目的建設實(shí)施，項目建成后移交給項目使用單位。其作用是體現了“投資、建設、管理、使用”職能的彼此分離，可以有效避免擅自擴大建設規模，提高建設標準，增加建設內容等行為，以及“概算超估算、預算超概算、結算超預算”的三超問(wèn)題，達到提高投資效益和管理水平的目的。

　　國家發(fā)改委投資研究所副研究員吳亞平撰文指出，“代建制”是地方政府在改革政府投資項目建設實(shí)施模式中的一項制度創(chuàng )新。目前，政府投資項目代建單位的組建或選定，主要有兩種方式：第一，組建常設的事業(yè)單位性質(zhì)的建設管理機構，如深圳市建筑工務(wù)署、安徽省公益性項目建設管理中心、珠海市政府投資建設工程管理中心。從一些事業(yè)單位性質(zhì)的建管機構隸屬關(guān)系看，有的隸屬政府投資主管部門(mén)，如安徽省公益性項目建設管理中心為安徽省發(fā)展改革委的直屬事業(yè)單位；有的隸屬政府建設主管部門(mén)，如珠海市政府投資建設工程管理中心即為珠海市建設局管理的事業(yè)單位；有的是獨立于投資、建設主管部門(mén)的政府直屬的事業(yè)機構，如深圳市建筑工務(wù)署。

　　第二，選擇社會(huì )中介性質(zhì)的項目管理公司。一是有限選定代建機構，如武漢市通過(guò)招標選定了3家項目管理公司作為代建單位，對于某個(gè)具體項目，由政府投資主管部門(mén)從這3家單位中選擇一家作為代建單位。又如，上海市選定11家單位作為首批承擔政府投資項目的工程管理公司。二是通過(guò)公開(kāi)招標或招募方式選定代建單位，如北京市通過(guò)公開(kāi)招標方式擇優(yōu)選定社會(huì )中介性質(zhì)的項目管理公司作為代建單位。

　　專(zhuān)家認為，這兩種方式各有所長(cháng)，但前者更為可取。因為事業(yè)性質(zhì)的建設管理單位，不以盈利為目的且具有很強的獨立性，在項目建設實(shí)施中并沒(méi)有自身特殊的利益，為政府把關(guān)和節約項目投資資金的責任心相對更強。而后者均以盈利為主要目的，項目投資規模和建設標準在一定程度上與其有利益關(guān)系，如投資規模越大，其獲得的項目管理費可能越高，因而為政府把關(guān)和節約項目投資的動(dòng)力“天然”不足。

　　代建范圍確定

　　如何確定代建項目范圍？專(zhuān)家認為，代建機構可按照“基本集中，抓大放小”的原則確定?！盎炯小奔粗?，公益性項目及以社會(huì )、環(huán)境效益為主的準公益性項目均應納入代建范圍。對于建設任務(wù)較重，且具有相應項目建設管理機構，或有特殊要求的交通、水利、林業(yè)、國防、公安等部門(mén)的政府投資項目，可暫由相關(guān)部門(mén)繼續承擔建設管理職責，或設立項目法人并由項目法人負責項目全過(guò)程管理。其余項目，包括政府出資建設的市政工程、黨政單位辦公和業(yè)務(wù)用房以及科教文衛體等社會(huì )性基礎設施，原則上均應納入代建范圍。鑒于代建制作為一種新的建設模式，在我國還處于探索階段，全部納入代建范圍的難度比較大，因此各地均實(shí)行“抓大放小”原則，將納入代建范圍的項目投資或建設規?？刂圃谝欢ㄏ揞~以上。

　　代建機構職責

　　如何設定代建機構的職責？專(zhuān)家建議按照“盡量全過(guò)程負責”的原則，包括根據項目使用單位要求，主持項目可行性研究、初步設計和概算編制工作；根據投資主管部門(mén)下達的政府投資計劃，組織施工圖設計與審查，編制項目總預算，并報投資主管部門(mén)核定；負責項目招標投標、委托監理、簽訂合同、質(zhì)監登記、安監登記、開(kāi)工報告報批和施工報建等施工準備工作；負責項目建設實(shí)施過(guò)程的協(xié)調和監管，包括組織投資主管部門(mén)、建設部門(mén)和設計、監理、施工單位參加的現場(chǎng)簽證和設計變更工作；負責編制項目的結算、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進(jìn)行工程竣工驗收，辦理產(chǎn)權登記和資產(chǎn)移交手續等。

　　造“防腐墻”

　　預算十有九超，甚至一超再超，巨額浪費造成投資成本提高，建設管理水平和投資效益下降，這是以往困擾政府重大建設項目的“老大難”問(wèn)題。寧夏政府采購中心一位負責人分析，過(guò)去政府部門(mén)一旦獲得財政撥款的建設工程后，往往通過(guò)成立項目“基建辦”、“項目辦”等部門(mén)，直接找施工單位或包工頭建設。但隔行如隔山，這些“基建辦”們不僅對工程質(zhì)量方面的事情一竅不通易受蒙騙，而且由于投資、建設、驗收等權力均集中在一個(gè)部門(mén)中，所以會(huì )出現眾多的利益輸送過(guò)程，最后的結果往往是“大樓建起來(lái)，干部倒下去”。

　　代建制，為政府公共項目的建設探出了路子。首先從重點(diǎn)工程的實(shí)施情況看，嚴格執行了財政預算。代建單位與地方財政廳、發(fā)改委簽訂協(xié)定，作為項目法人，嚴格按項目概算辦事，標書(shū)制定只要超預算，即為廢標，超預算資金財政一律不埋單。政府支付代建單位的進(jìn)度均控制在已完成工程量的80%左右。建筑規模按設計任務(wù)書(shū)實(shí)施，無(wú)任何搭車(chē)建設現象，克服了以往的項目使用單位和建設單位共為一體，使用單位往往從其自身利益出發(fā)，隨意變更建設規模，導致工程造價(jià)一超再超現象。

　　其次是專(zhuān)業(yè)性強，工作效率高。代建法人由于專(zhuān)業(yè)從事工程建設，有一支專(zhuān)業(yè)化隊伍，他們熟悉業(yè)務(wù)，熟悉市場(chǎng)，成本節約意識強，這種內行管內行，既提高工作效率，又節約成本，它使工程監管更“專(zhuān)”。

　　再次，它使權力分置更“明”。說(shuō)到底，全部資金由財政部門(mén)及國庫統一管理?yè)芨?，業(yè)主方既不管錢(qián)又不管建，代建單位也是看不見(jiàn)一分錢(qián)，所建項目又不是自己用，真正做到“量體裁衣”，從而防止工程越建越大，克服了投資、建設、管理、使用“多位一體”的弊端，四權分立且相互制衡，對腐敗的免疫力自然倍增。

　　最后，工程質(zhì)量高，是代建制的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。建設指揮部建立了施工單位自檢、監理單位抽檢、質(zhì)檢單位監督的三級質(zhì)量管理，嚴把工程質(zhì)量關(guān)，對每一道工序進(jìn)行全方位監理、全過(guò)程跟蹤，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)整改。

　　專(zhuān)家分析，作為逐漸被世界發(fā)達國家廣泛應用的一種工程建設項目實(shí)施管理方式，與現行政府投資項目管理體制和政府工程采購相比，代建制具有明顯的優(yōu)勢，政府對代建制項目主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀(guān)決策，項目具體實(shí)施依靠市場(chǎng)機制管理，從而有助于規范政府投資項目管理行為。實(shí)施代建制后，代建人在資金撥付、工程決算、審計等方面受到建設方的嚴格監督，代建人與建設方相互監督制約，提高了投資效益。建設方與承包商、供應商的直接接觸被壓縮到了最低點(diǎn)，能有效遏制投資項目中的腐敗現象。