1.1.4 規劃控制的法律對象問(wèn)題

　　?在具體實(shí)踐中，違反規劃許可的違法開(kāi)發(fā)屢禁不止。根本上的原因涉及規劃控制的法律對象問(wèn)題。即城市開(kāi)發(fā)的結果――能夠使用、銷(xiāo)售、租賃的物質(zhì)空間（一般為建筑物），并不是規劃控制的法律對象。

　　規劃控制的法律對象是在規劃法規中的法律關(guān)系主體之間權利和義務(wù)所指向的對象。對于城市開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，主要是我國房地產(chǎn)財產(chǎn)權利中的相關(guān)物權。

　　?在我國以《城市規劃法》為主干法的規劃法規體系,規定了規劃部門(mén)依建設單位或個(gè)人的申請核發(fā)“一書(shū)兩證”的權利和義務(wù)關(guān)系。在這一法律關(guān)系中，法律關(guān)系客體實(shí)際是“工程設計”。即我國目前針對具體開(kāi)發(fā)項目的規劃控制的法律對象是開(kāi)發(fā)項目“工程設計”。

　　?規劃控制屬于一種“設計控制”。

　　首先，規劃控制的直接對象是“設計”，而非開(kāi)發(fā)本身；

　　其次，規劃控制是通過(guò)對具體地塊提出規劃設計條件控制各類(lèi)工程設計符合規劃要求。

　　?理論上，控制了工程設計，就意味著(zhù)控制了開(kāi)發(fā)決策。對于城市開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，規劃設計條件只是開(kāi)發(fā)的主要依據之一。城市開(kāi)發(fā)涉及城市社會(huì )的方方面面，尤其是政治和經(jīng)濟等方面已大大超出了規劃控制的能力范圍。正因為如此，規劃控制失靈的現象就不難理解。

　　?對此，在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟中，需要使規劃控制的法律對象與城市開(kāi)發(fā)的各個(gè)環(huán)節相對應，并建立有效的監督機制，才能最大程度的保障有效實(shí)施規劃控制。

　　?在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟中，城市開(kāi)發(fā)作為一種經(jīng)濟活動(dòng)，最直接的目的是依法獲得可以交換的物質(zhì)空間――“產(chǎn)權空間”。針對具體開(kāi)發(fā)的規劃設計條件主要是待開(kāi)發(fā)地塊上“規劃預計的產(chǎn)權空間”物質(zhì)形態(tài)的具體表述。

　　?從法律關(guān)系上看，這個(gè)“規劃預計的產(chǎn)權空間”決定了“產(chǎn)權空間”的最終物質(zhì)形態(tài)。“產(chǎn)權空間”屬于城市開(kāi)發(fā)相關(guān)法律法規的法律關(guān)系客體。它既是法律關(guān)系主體之間權利和義務(wù)所指向的“物”，又是“行為結果”。

　　?根據我國現行法規的規定，“產(chǎn)權空間”不是規劃控制的法律對象。

　　“產(chǎn)權空間”主要包含“房屋所有權”和“土地使用權”

　　?這里，問(wèn)題出現了。盡管規劃控制通過(guò)“規劃設計條件”表述的“規劃預計的產(chǎn)權空間”決定了“房屋所有權”和“土地使用權”的具體物質(zhì)形態(tài)。但“房屋所有權”和“土地使用權”不是規劃法規中的法律關(guān)系客體。

　　?根據《房地產(chǎn)法》（1995）和《土地管理法》（1998）中的規定，申請“土地使用權”和“房屋所有權”并不需要規劃行政主管部門(mén)的具體意見(jiàn)。這表明，目前我國規劃控制在法律對象問(wèn)題上十分尷尬。

　　一方面，規劃控制的內容指向了“產(chǎn)權空間”；另一方面，在法律關(guān)系上，“產(chǎn)權空間”不是規劃控制的法律對象。這種制度上的原因，給那些偏離規劃控制目標的違法開(kāi)發(fā)提供了條件。對此，需要在法規上明確規劃控制的法律對象與“產(chǎn)權空間”的直接關(guān)系。

　　?對于城市開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，規劃控制的法律對象主要是房地產(chǎn)財產(chǎn)權利中的相關(guān)物權。城市開(kāi)發(fā)的直接目標是獲得“產(chǎn)權空間”。

　　?“產(chǎn)權空間”的主要物權是空間利用權、土地使用權、房屋所有權，可簡(jiǎn)稱(chēng)為“房產(chǎn)三權”。

　　?對待開(kāi)發(fā)地塊來(lái)說(shuō)，規劃設計條件是對“規劃預計的合法的空間利用權”的具體描述?？煞Q(chēng)為“空間開(kāi)發(fā)權”。

　　?空間開(kāi)發(fā)權決定了“房產(chǎn)三權”?？臻g開(kāi)發(fā)權不屬于“產(chǎn)權空間”的物權。

　　?這樣，規劃控制的法律對象是“空間權”，包括空間開(kāi)發(fā)權、空間利用權、空間利用權證三個(gè)層次。通過(guò)“空間開(kāi)發(fā)權”，規劃控制實(shí)現了對“產(chǎn)權空間”的控制（如下圖）。