新華報業(yè)網(wǎng)訊國家發(fā)改委秘書(shū)長(cháng)楊偉民日前表示，發(fā)改委將研究制定城鎮化發(fā)展的重點(diǎn)專(zhuān)項規劃，改善城市低密度分散化傾向，提升城市密集度，提升城市土地使用效率。此番表態(tài)，被外界形象地歸結為嚴控“攤餅”、鼓勵“長(cháng)高”。

　　現實(shí)環(huán)境倒逼城市勿“攤餅”

　　“反對‘攤餅’，之前我們也曾建言，但并沒(méi)有引起一些決策者的重視。”省城鄉規劃設計研究院院長(cháng)鄒軍告訴記者，現在提出變“攤餅”為“長(cháng)高”，應是在還欠賬。“城市發(fā)展不能無(wú)止境地蔓延，應有更多對策和思路。”

　　中國人多地少，城市發(fā)展面臨土地和交通兩大瓶頸，必須高效運作，提高土地使用效率。“當前土地資源浪費實(shí)在太嚴重，很多城市的土地是以10平方公里、50平方公里甚至上百平方公里的數量級在增長(cháng)，讓后代都沒(méi)有土地可發(fā)展了，這是不可持續的。”南京市規劃設計院顧問(wèn)總工、南京工業(yè)大學(xué)教授蔣伶說(shuō)。

　　“中國絕對不能學(xué)習美國的發(fā)展模式，美國地多人少，地不值錢(qián)，郊區化明顯，但中國土地緊張，應借鑒中國香港、日本和新加坡的緊湊型發(fā)展模式。尤其是像北京、上海這樣的特大城市，空間更是有限，提高城市密集度有其迫切的現實(shí)意義。”南京市規劃設計研究院副院長(cháng)程茂吉透露，目前100萬(wàn)人口以上城市的規劃須報國務(wù)院批準，國土部有土地總量的嚴格把關(guān)。北京、上海等城市已從工業(yè)區用地上進(jìn)行嚴控，強調投資強度和建設密度，并規定了土地的最低密度指標，曾經(jīng)被一些工業(yè)區熱捧的所謂“花園廠(chǎng)區”，在此背景下已不被提倡。另從南京看，每年省里下?lián)芏鴣?lái)的土地也就幾萬(wàn)畝，“不集約發(fā)展不行了”。

　　“攤餅”背后是利益沖動(dòng)

　　蔣伶說(shuō)，中小城市也應“長(cháng)高”。目前中小城市規劃攀比心態(tài)嚴重，本身沒(méi)有太多人口支撐，卻規劃松散。一些有著(zhù)上百年甚至上千年歷史的中小城市，規模一直保持在十幾二十平方公里，結果現在卻規劃成上百平方公里，這不符合自然規律。

　　在蘇北一些縣級市，她看到修建了六車(chē)道甚至八車(chē)道，廣場(chǎng)也建得很大，浪費土地資源不說(shuō)，市民也難有親切感。“這樣的發(fā)展思路太盲目，土地占地面積大但產(chǎn)出效益卻低，土地增長(cháng)的規模遠遠快于經(jīng)濟增長(cháng)規模。中小城市不應再走大城市‘攤餅’的老路。”

　　剖解“攤餅”式發(fā)展的原因，蔣伶認為，根源還是在于利益沖動(dòng)。“把土地圈好，招商引資容易，而且對于新區建設而言，這樣的模式容易出形象。”

　　她建議，應盡快改變單純追求GDP的考核“指揮棒”，否則城市“長(cháng)高”依然缺少制度支撐。“當前，資源利用和保護無(wú)人考核、土地上產(chǎn)生的財富效應無(wú)人考核，如果能設立土地產(chǎn)出指標的考核項，那地方政府肯定就會(huì )考慮引進(jìn)可持續發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，現在則往往是光把產(chǎn)業(yè)引進(jìn)來(lái)再說(shuō)，管它有無(wú)可持續性，甚至在急功近利地圏地、賣(mài)房后，出現‘空城’現象。”

　　“長(cháng)高”也要因地制宜

　　專(zhuān)家認為，城市“長(cháng)高”，也有一個(gè)度的把握，并非整體都要長(cháng)高，而是能長(cháng)高、該長(cháng)高的才要長(cháng)。最終究竟能長(cháng)多高，這也要取決于不同地區的特點(diǎn)。

　　鄒軍說(shuō)，就建筑形態(tài)而言，從國外的經(jīng)驗看，高層和超高層建筑僅分布在城市中心區和金融商務(wù)區，這樣才能凸顯集聚效應，中心區以外的區域則主要是居住的生產(chǎn)功能，并不提倡一味追求“高”。盡管存在向土地要效益的迫切現實(shí)，但也需通過(guò)合理的規劃，事先界定不同區域的功能，高強度開(kāi)發(fā)、高密度地區應在規劃制定時(shí)就予以明確。“但目前很多城市的規劃還看不出這種整體考慮，常常臨時(shí)規劃，高樓突然間冒出來(lái)，交通、停車(chē)場(chǎng)、供電、垃圾處理、上下水等設施因此均受到影響。所以，對于城市的‘長(cháng)高’應有通盤(pán)考慮，以免引發(fā)后續一系列矛盾。”

　　程茂吉認為，提高密度的“度”，還與城市功能相關(guān)，以服務(wù)業(yè)為主的城市，密度肯定要高一點(diǎn)，比如香港。

　　蔣伶則總結為“因地制宜”。“比如，生態(tài)敏感區、歷史街區等區域，就不宜長(cháng)高。要城市‘長(cháng)高’，規劃應是綜合協(xié)調的，必須考慮相應的公共設施、基礎設施的支撐能力。”

　　“長(cháng)高”的根本內涵是產(chǎn)業(yè)結構升級

　　程茂吉和蔣伶都是《南京市城市總體規劃成果(2007年-2020年)》的參與制定者，他們表示，在這一總規劃的制定中，實(shí)際已體現出從“攤餅”到“長(cháng)高”的思路。

　　到2020年，南京市域總人口將增加到1060萬(wàn)人左右，比“十一五”期末的685萬(wàn)增長(cháng)約400萬(wàn)。然而，在這一規劃中，南京提出到2020年，城市建設用地只增加30%，經(jīng)濟指標GDP卻要增長(cháng)3倍。

　　蔣伶說(shuō)，這是出于“用地擴張量應充分體現土地使用效率”的考量，要讓GDP的增長(cháng)比土地增長(cháng)快得多。

　　如何提高土地使用效率？南京提出要盤(pán)活存量土地。對原來(lái)效益不是很好的工業(yè)企業(yè)用地，調整產(chǎn)業(yè)結構，更換為經(jīng)濟效益更高、用地面積要求更低的現代服務(wù)業(yè)；對原來(lái)圈了不少地，但建設密度卻不是很高的新區、開(kāi)發(fā)區，改善其內部建設密度；對市郊存在的一兩層的廠(chǎng)房，改為多層，并進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，樓宇式工廠(chǎng)完全能把“花園式工廠(chǎng)”浪費的土地摳出來(lái)；在仙林、江寧等副城，保證容量的前提下，則可考慮適當提高容積率。

　　專(zhuān)家認為，城市“長(cháng)高”，最終還是要通過(guò)產(chǎn)業(yè)結構調整和產(chǎn)業(yè)升級來(lái)實(shí)現。

　　南京市鼓樓區自2002年10月行政區劃調整后，規劃面積一直沒(méi)有增長(cháng)，但經(jīng)濟指標卻一直在上升，靠的就是內部產(chǎn)業(yè)結構的提升。該區先是發(fā)展工業(yè)，繼而轉為商貿流通業(yè)，目前又發(fā)展總部經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)結構和消費結構調整了，自然也提高了單位土地面積的經(jīng)濟產(chǎn)出。“這也是一種‘長(cháng)個(gè)子’”，蔣伶說(shuō)。