通過(guò)土地利用規劃和市場(chǎng)運作建設宜居城市

　　4.27 所有城市土地市場(chǎng)都面臨一個(gè)內在矛盾，一方面希望有一個(gè)完全自由的市場(chǎng)，使土地售價(jià)最高和利用最好；另一方面，又需要通過(guò)土地利用規劃來(lái)監管這個(gè)市場(chǎng)。甚至在市場(chǎng)導向最強的國家，土地市場(chǎng)都受到監管。這些監管是為了實(shí)現兩個(gè)目的：第一，是確保形成不同土地利用類(lèi)型的功能分區。因此，不受歡迎的使用者(如工業(yè)、污染戶(hù))能同其他用戶(hù)隔離(如居民用戶(hù))。這確保居民區不會(huì )有污染型工業(yè)，不會(huì )產(chǎn)生危險、污染和降低物業(yè)價(jià)值。第二，協(xié)調私人土地利用和公共土地利用如交通基礎設施，這樣高速公路和其他交通設施可以為工業(yè)園區服務(wù)，而居民區則要靠近鐵路和公交汽車(chē)，方便出行和購物。

　　4.28 中國面臨兩個(gè)問(wèn)題：首先，盡管土地市場(chǎng)是相當自由的，但卻不是完全競爭的。開(kāi)發(fā)商可能不需要真正支付征地的真實(shí)成本。其次，從規劃來(lái)說(shuō)，中國同發(fā)達國家一樣制定有土地利用的總體規劃，但是，中國的詳細規劃和土地利用總體規劃銜接得并不好，且缺乏法律的權威性；而在發(fā)達國家中，基于總體規劃的詳細規劃有約束土地配置和使用的法律權威。

　　4.29 確保土地由出價(jià)最高者獲得，并實(shí)現最好利用。中國由國土局掌握的城市土地是通過(guò)土地使用權出售的方式給開(kāi)發(fā)商的。出售土地的方法是一個(gè)重要問(wèn)題，因為歷史上往往是通過(guò)協(xié)議轉讓的方式將土地出售給有關(guān)系的開(kāi)發(fā)商的。所有政府擁有的土地使用權都應該通過(guò)拍賣(mài)出售，其中競標價(jià)格應該起決定作用，要求中標者有支付能力且執行合同的記錄良好。招標體制下開(kāi)發(fā)商要承擔項目的真實(shí)成本，即除了按市場(chǎng)價(jià)格支付征地的成本外，它們還應該支付完成其項目開(kāi)發(fā)所必需的基礎設施(例如次級道路、污水系統和管道等)的投資?；蛘?，根據市政府的要求支付項目開(kāi)發(fā)對城市影響方面的成本，這樣可以回收基礎設施的投資成本。

　　4.30 加強城中村的產(chǎn)權保護，整合城市行政管理。如何處理城中村？由于這些土地是為城市發(fā)展的目的而進(jìn)行開(kāi)發(fā)的，雖然市政府也許早就該購買(mǎi)這些城中村土地，但土地所有者的產(chǎn)權應該得到尊重；特別是，為了降低地方土地市場(chǎng)的不確定性，要明確規定村民出售土地使用權的合法性。但是，市中和邊緣地帶的城中村要納入城市的統一管理，所在居民應該獲得全面的市政服務(wù)，同時(shí)也要交納所有的城市稅收。城中村的再開(kāi)發(fā)項目應該遵守城市的總體規劃和區域性詳規。

　　4.31 制定區域性詳規。在一個(gè)競爭性土地市場(chǎng)背景下，城市的總體空間格局應該受區域性詳規的指導。區域性詳規確保每個(gè)地塊的利用決策并不是由每個(gè)個(gè)體開(kāi)發(fā)商完全掌控，因為開(kāi)發(fā)商可能無(wú)視城市總體規劃，導致土地的無(wú)序開(kāi)發(fā)。在發(fā)達國家，區域性詳規限定了產(chǎn)權，通過(guò)規定在特定地點(diǎn)以特定密度建設特定類(lèi)型建筑的法律權力。規劃要隨著(zhù)長(cháng)期需求條件的改變而作出相應調整。詳細規劃允許有調整，允許在特定區域進(jìn)行不一致的利用。為了確保詳規的意圖得到貫徹執行，允許方案變通的決策必須通過(guò)一個(gè)公開(kāi)透明的程序完成。受到負面影響的各方應該出席，并同意這種方案變通(也許申請變通者需要做出一定的補償)。

　　4.32 區域性詳規的法律應該在權限范圍內對城區所有未來(lái)土地使用進(jìn)行規劃，包括國有土地、軍事用地和村級集體所有的土地等。由地方人大通過(guò)城市的總體規劃是賦予這些規劃以法定權威的第一步。城市需要提前制訂規劃和完善相應制度，加大培養培訓專(zhuān)業(yè)人士的投資，包括培養城市規劃、交通規劃以及房地產(chǎn)需求預測等領(lǐng)域的人才。

　　4.33 中國的土地市場(chǎng)被認為是腐敗的和相當無(wú)序的。市場(chǎng)綱紀和區域限制有助于解決這個(gè)問(wèn)題。

　　4.34 在各個(gè)國家，一個(gè)政策問(wèn)題事關(guān)低收入人群。歷史上來(lái)看，其他國家都為窮人提供公屋，失敗居多，最終陷入不健康、被忽略和擁擠如貧民窟的境地。一個(gè)政策是為窮人提供住房金券和其他住房補助。

　　4.35 還有兩個(gè)與住房補助項目有關(guān)的方面。一個(gè)是作為住房升級的內容之一，政府不應該摧毀已存在的低收入人群住房，尤其是歷史悠久的街坊，盡管它們很明顯已經(jīng)比新建筑差。如果住房補助提升了低收入人群的有效需求，宜居的低收入住房的質(zhì)量提升，就應該交給市場(chǎng)。第二，我們已經(jīng)說(shuō)過(guò)“補助移民”的問(wèn)題。

　　4. Ⅳ 城市管理

　　4.36 城市管理改革需要重新界定市長(cháng)職責，重構城市金融，改革行政層級。

　　重新界定市長(cháng)的職責

　　4.37 城市政府的主要職責是為居民提供良好的公共服務(wù)，并適當投資于公共基礎設施以補償民間投資的不足。如前面第3節中所述，中國的市長(cháng)目前更多地扮演了類(lèi)似于公司CEO的角色，同時(shí)面臨來(lái)自上級的控制和激勵。市長(cháng)們所面對的績(jì)效考核標準同城市公共服務(wù)的質(zhì)量和供給沒(méi)有多大關(guān)系。目前，一些標準可能主要針對全國性的問(wèn)題，如農地征用、城市密度等。然而，這些標準往往因為沒(méi)有相關(guān)的懲罰措施而常常被忽略了，而不像工業(yè)增長(cháng)績(jì)效那樣成為對市長(cháng)進(jìn)行評級的依據。

　　4.38 執行和設計績(jì)效標準是一個(gè)許多國家都面臨的難題?，F代社會(huì )的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)就是如何為城市管理者提供一套激勵結構使他們按自己的意志達到合理的績(jì)效標準。許多國家是依靠不同的制度安排來(lái)激勵市長(cháng)服務(wù)好市民的。

　　4.39 在不能推行激進(jìn)的制度改革的情況下，政府應該有創(chuàng )造性地設計對地方政府官員的激勵結構。目前政府官員們已經(jīng)有工業(yè)增長(cháng)、土地征用、投資等方面的績(jì)效標準，完全可以增加能否為市民有效及時(shí)地提供服務(wù)這樣的新標準。例如，提出一個(gè)城市所有城市年輕人(包括移民者的孩子)的入學(xué)率和畢業(yè)率的標準，從行政考核角度看，把它作為一個(gè)重要的考核指標并不難。應該更多關(guān)注如何為城市管理者制定出可以測量的定量標準，如是否提供了城市公共服務(wù)和改善了居民的生活質(zhì)量。同時(shí)，實(shí)現了這些目標就應該給予獎勵。