4.40 除了重新定義績(jì)效標準外，有效的激勵結構應該代替現有的命令控制模式，使城市官員和投資商能夠制定更好的決策來(lái)改善城市生活，特別是土地市場(chǎng)的運營(yíng)和市場(chǎng)公共財政。

　　重構城市融資渠道

　　4.41 重構城市融資渠道需要會(huì )計改革、資本市場(chǎng)改革和引進(jìn)新的稅收工具。

　　4.42 透明的會(huì )計制度。改進(jìn)城市融資的第一步就是建立透明的會(huì )計制度，覆蓋所有賬內、賬外收入，嚴格區分經(jīng)營(yíng)賬戶(hù)和資本賬戶(hù)。中國的大城市可以比較自由地把預算外(off-budsel)收入在資產(chǎn)平衡表中當作是經(jīng)常性預算的收入在商品和服務(wù)欄列支。賬外(off-book)收入，加上把用作資本開(kāi)支與經(jīng)常性開(kāi)支的收入混在一起，這就造成收支變得不透明。透明性有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)，第一它使得中央可以更準確地評估所有城市的財政狀況，掌握更多的信息以制定政府間轉移支付政策。第二，透明有序的會(huì )計體系是以市場(chǎng)方式在信貸市場(chǎng)獲得債務(wù)融資(如市政債券)的先決條件。

　　4.43 資本預算的融資。有了合理的會(huì )計制度，如何為地方政府的日常運行和資本開(kāi)支融資就是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。目前，出讓土地使用權是城市日常預算開(kāi)支的主要財源。這種體制允許短期任職的政府官員出售長(cháng)期的資本資產(chǎn)(土地)而獲得短期性收入，支付當期的日常開(kāi)支，這就剝奪了后代人從這些資產(chǎn)中獲益的機會(huì )。政府出讓土地使用權獲得的收入一般應該納入資本賬戶(hù)，使出售資產(chǎn)與購買(mǎi)資產(chǎn)相匹配。動(dòng)用這筆收入用于任何經(jīng)常性開(kāi)支都應該受到嚴格監管，并由上級政府監督執行。一旦建立合理的會(huì )計程序，不是來(lái)自土地出讓金收入的任何資本支出都只能用兩種方法籌資：一些基本的基礎設施投資應用政府間轉移支付的錢(qián)，而這種轉移支付是按照一組透明的公式?jīng)Q定的，它一視同仁地考慮了所有城市的財政能力。剩余的資本開(kāi)支需要通過(guò)借貸來(lái)融資。國際經(jīng)驗表明，中央政府舉債問(wèn)題較多，因為難以實(shí)施硬預算約束，而且還款比較難，最后從中央的借貸成了來(lái)自中央的轉移支付。這樣就只剩下按市場(chǎng)方式借貸這種選擇。

　　4.44 市政債券。在不少?lài)?，市政債券都被用作地方政府資本開(kāi)支的融資渠道，它使地方政府獲得收入進(jìn)行一次性投資，但仍然要承擔獲得資本資產(chǎn)的成本。但是，與債券市場(chǎng)運行和其他外部借貸相關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題困擾著(zhù)舉債國，特別是發(fā)展中國家。第一個(gè)問(wèn)題是“挪用(raiding)”債券基金問(wèn)題。債券持有者在債券到期時(shí)必須得到支付。審慎會(huì )計原則要求建立償債基金(sinking funds)，發(fā)債的市政府按時(shí)向其注資，這樣可以積累現金以?xún)陡兜狡诘膫?。但是，市政府往往試圖把債券賬戶(hù)上累積的資金用在比較急迫的開(kāi)支上，就像中國的一些城市挪用養老基金和其他社會(huì )服務(wù)基金一樣。挪用債券賬戶(hù)使債券到期時(shí)無(wú)錢(qián)償還常常會(huì )導致地方政府違約不能按期付款。巴西和墨西哥的經(jīng)驗教訓表明，一旦中央政府也感到要充分利用債券時(shí)，這個(gè)問(wèn)題將會(huì )更加惡化。潛在的問(wèn)題是，同公司債券不同，市政債券沒(méi)有質(zhì)押物。債券持有人不可能扣留市政資產(chǎn)并拍賣(mài)變現以保護其合法權益。一個(gè)解決辦法就是由中央或省級政府對城市的財務(wù)狀況進(jìn)行嚴格監控，一旦地方政府違約，它就面臨失去自治權的懲罰(市場(chǎng)通過(guò)使那些違約的市政府在未來(lái)不能在市場(chǎng)上舉債來(lái)約束市政府，但這并不能解決市政府違約所帶來(lái)的影響金融穩定的急迫問(wèn)題)。償債違約加上會(huì )計體系不嚴格，使得許多發(fā)展中國家的地方政府只能依靠政府間轉移進(jìn)行基本的基礎設施建設。中央政府又轉頭在世界資本市場(chǎng)上發(fā)債和借貸來(lái)為這種轉移支付籌資。

　　4.45 物業(yè)稅。以前中國城市收入主要來(lái)源于增值稅、營(yíng)業(yè)稅以及土地使用權出讓收益。這些稅種鼓勵城市招商，但是卻不鼓勵吸收外來(lái)居民。第一項改革應該是對居民房產(chǎn)和商業(yè)房產(chǎn)征收從價(jià)的財產(chǎn)稅(物業(yè)稅)。對居民房產(chǎn)征稅將鼓勵城市接納新的居民，并提供了為城市居民服務(wù)籌資的顯性稅基。更為重要的是，這有助于消除有關(guān)農村移民是城市經(jīng)濟的“搭便車(chē)者”的看法。對商業(yè)房產(chǎn)征收物業(yè)稅會(huì )激勵企業(yè)更加仔細地考慮如何優(yōu)化利用土地和空間，同時(shí)會(huì )使城市政府權衡為工商業(yè)物產(chǎn)提供的服務(wù)與服務(wù)成本。物業(yè)稅可以減少出售當期使用權獲得的收入，但能創(chuàng )造未來(lái)的財政收入。這個(gè)將改變整個(gè)財政運營(yíng)預算體系——從出售資產(chǎn)轉換到一個(gè)持續的稅收來(lái)源。

　　4.46 實(shí)行一套物業(yè)稅體系。一套從價(jià)的財產(chǎn)稅征收體系需要進(jìn)行所有權登記，但它不需要投資一套昂貴的地籍簿系統。登記僅意味著(zhù)某個(gè)人或公司(也許被確定為一個(gè)虛設的公司)要對評估的財產(chǎn)及時(shí)納稅。這并不會(huì )泄露財產(chǎn)所有權的模式。而且，評估過(guò)程也不必涉及復雜且昂貴的價(jià)值計算，這也可能是引發(fā)沖突和導致濫用的源泉。按面積計算的物業(yè)稅，類(lèi)似于英國的房屋稅(或稱(chēng)“地方政府稅”，Council Tax)，也許就足夠了。一個(gè)城市各城區的財產(chǎn)可以分成一系列小類(lèi)別——按土地利用類(lèi)型、面積和質(zhì)量等——分類(lèi)定稅率。這種方法可以避免按最小單元進(jìn)行的昂貴評估。重要的是保證任何評估過(guò)程都是透明的，評估結果公開(kāi)，杜絕人情和關(guān)系。價(jià)值估價(jià)(或者一個(gè)地區物業(yè)稅的稅率結構)應該同時(shí)根據土地和結構來(lái)征收，根據使用權價(jià)格或房產(chǎn)出租價(jià)格來(lái)推導土地價(jià)值。

　　4.47 對服務(wù)業(yè)征收增值稅。另一個(gè)改革是把增值稅征收范圍擴大到服務(wù)業(yè)，替代服務(wù)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅，由此服務(wù)和加工業(yè)部門(mén)獲得同等的征稅待遇。這樣的改革可能鼓勵超大城市更加關(guān)注發(fā)展服務(wù)業(yè)，而不是試圖停留在工業(yè)上。然而任何服務(wù)業(yè)稅收都面臨的問(wèn)題是難以征收，而且特別對是非正式部門(mén)中的小型服務(wù)業(yè)企業(yè)。

　　4. Ⅴ 改革城市的行政層級

　　4.48 中國應該廢除“以大管小”的城市財政管理層級。不論規模大小，每個(gè)城市都應該有界限明確的行政區劃并能夠自主管理。應該通過(guò)改革制造一個(gè)公平的環(huán)境，使得無(wú)論是世界性的超大型城市還是小型的紡織業(yè)城市，所有城市都按其經(jīng)濟條件平等競爭和發(fā)展。所有城市和城鎮都應該具有同樣的稅基、收入種類(lèi)、減免權限，享受同樣的政府間轉移支付，并具有同樣的開(kāi)支責任。這帶來(lái)有關(guān)農村地區治理的問(wèn)題，以及如何決定一個(gè)城鎮何時(shí)變成一個(gè)市。在許多國家，各城市的區政府有責任為一些農村村莊提供眾多的服務(wù)，因為這些村莊的規模太小，難以提供較高成本的公共服務(wù)。隨著(zhù)這些區實(shí)現城市化，它們終將變成城市。大都市區可能含幾個(gè)區以及數個(gè)城市。

　　4.49 走向全面改革的一個(gè)立即可以著(zhù)手的措施是，進(jìn)一步擴大而不是限制低層政府的財政收入來(lái)源。隨著(zhù)城鎮或城市的增長(cháng)，它們的行政地位應該迅速提升，以便更好地服務(wù)于當地人口。目前急需對成長(cháng)中的城市的合適行政地位進(jìn)行綜合評估，這個(gè)問(wèn)題早該解決了。

　?。ㄗ髡邽槊绹祭蚀髮W(xué)經(jīng)濟學(xué)和城市研究教授。本文為作者“中國經(jīng)濟研究與咨詢(xún)項目”結于2009年11月14日的最終報告，有刪節。翻譯、編輯時(shí)參考了《城市發(fā)展研究》2007年第4期所刊登的J. 弗農·亨德森先生同題中文稿。英文題：Urbanization in China:Policy Issues and Options。）