“大中小城市的道路之分”是一個(gè)偽命題，警惕大中城市對于新興的有活力的小城鎮的剝奪

　　主持人：關(guān)于城鎮化的發(fā)展方向或者是以什么規模推進(jìn)，觀(guān)點(diǎn)各異，或說(shuō)以大城市為主，或說(shuō)以中等城市為主，或說(shuō)以小城市、小城鎮為主，如何來(lái)認識這些觀(guān)點(diǎn)？

李鐵：警惕大中城市在行政等級化的城市管理體制下，對于新興的有活力的小城鎮的剝奪。

　　李鐵：我認為，當前所謂的“大中小城市”的研究、“大中小城市的道路之分”，是一個(gè)偽命題。為什么說(shuō)是一個(gè)偽命題呢？

　　第一，老百姓選擇就業(yè)，自己會(huì )選擇流動(dòng)方向。上世紀80年代我們就提出發(fā)展小城鎮、發(fā)展中等城市、控制大城市等，結果根本干擾不了這個(gè)流向。人的選擇是不受這樣的政策干擾的，所以提出 “大中小城市”的發(fā)展方向和政策是沒(méi)有太大意義的。

　　第二，行政等級化的資源分配體制，決定著(zhù)資源一定是流向高等級城市。舉個(gè)例子，計劃分配的土地資源，基本上被省會(huì )城市所截留。前些日子去八省調查，詢(xún)問(wèn)某省會(huì )城市的負責人，“你們每年的土地指標是多少？”他說(shuō)是35%的土地指標。我又問(wèn)省會(huì )人口占全省的多少，他說(shuō)是12.5%。也就是說(shuō)，省會(huì )12.5%的人口占用了35%的土地指標。恰恰這些大城市、高等級城市把土地指標截留下來(lái)了。大量的資源被截留，意味著(zhù)他們將比低等級城市、中小城市獲得更多的發(fā)展機會(huì )。這導致了高等級城市的發(fā)展非常得快，但是問(wèn)題也十分嚴重。在這種行政等級化的城市管理體制下，應警惕大中城市對于新興的有活力的小城鎮的剝奪。如沿海一些省份的地級市、縣級市發(fā)展速度之快，城市建設水平之高，在相當程度上是依賴(lài)以行政手段向下獲取資源。城市化的核心在于如何實(shí)現人口的轉移，從沿海地區一些小城鎮發(fā)展的歷程看，一些傳統體制下的小城鎮已經(jīng)發(fā)展到幾十萬(wàn)人，吸收農村勞動(dòng)力最具優(yōu)勢，但在體制上仍然處于被剝奪的地位。

　　城鎮化與行政等級有什么關(guān)系，對城市體制的認定是否需要重新審視

　　主持人：這種行政等級化的城市管理體制對進(jìn)一步推進(jìn)城鎮化有何影響？

　　李鐵：城鎮化的目標應該是指農民最終進(jìn)入這些城市和建制鎮。按照國際上一般對城市的認定，我們所有的建制鎮的鎮區都可以叫做城市，因為美國的城市設置達到人口3000人，就可以得到認定?？墒窃谥袊?，建制鎮的統計范疇是屬于農村，而且建制鎮又隸屬于城市的管轄。如果我們提出城市化，那是否意味著(zhù)各級城市政府利用自己管理上的優(yōu)勢權力，使得要素的走向更多向城市傾斜。

　　對于很多人來(lái)講，一想到城市，就把這些城市類(lèi)比為國外的城市。實(shí)際上，中國的城市因為行政區的管轄設置是有等級的，所以我們看到直轄市、副省級城市、地級市、縣級市還有建制鎮。很多人都會(huì )詫異，城市化和行政等級有什么關(guān)系？如果我們按照行政等級來(lái)看城市的話(huà)，我們很難區分城市的大小。例如廣東的虎門(mén)鎮，鎮域人口已達百萬(wàn)，按照中國城市規劃法劃分的人口規模，已經(jīng)屬于大城市，但是這里只是一個(gè)建制鎮。還好這個(gè)建制鎮隸屬于東莞市，東莞是個(gè)地級市。還可以舉浙江省金華市的義烏市，這個(gè)縣級市人口規模已經(jīng)達到200萬(wàn)，這里指的是縣域人口。城區人口也達到了近百萬(wàn)的規模，而上級的主管城市金華市，城區人口規模僅60萬(wàn)，雖然金華市在改革上已經(jīng)下了很多功夫，放給了義烏市幾乎所有的地級行政管理權限，但是義烏市作為一個(gè)城市，到底是按照大城市還是按照縣級市，來(lái)確定它在城市等級中的地位呢？全國排名前1000名的建制鎮平均鎮區人口7.1萬(wàn)人，財政收入4億多元，人均財政收入水平超過(guò)了縣級市的平均水平。這些建制鎮如果在其它任何一個(gè)國家，作為一個(gè)城市的地位是不可撼動(dòng)的。但是在中國，正是由于行政等級的關(guān)系，這些建制鎮處于地方行政等級的最底層，沒(méi)有辦法履行一個(gè)城市政府的正常的行政管理職責。最重要的是，正是這些建制鎮、人口和經(jīng)濟總量較大的縣級市和地級市，接納了大量的外來(lái)農民工。例如，廣東東莞的長(cháng)安鎮，鎮區外來(lái)人口57萬(wàn)，本鎮人口僅4萬(wàn)，作為一個(gè)鎮級的行政管理權限，財政要上繳，你叫它如何解決如此龐大的外來(lái)人口的公共服務(wù)問(wèn)題？正是在這個(gè)基礎上，我們要重新審視對城市體制的認定。

　　新型城鎮化可以成為一種刺激消費和內需的制度性變革，也有可能轉化成為過(guò)去常見(jiàn)的政府投資帶動(dòng)

　　主持人：新型城鎮化不僅是建設問(wèn)題，更是改革問(wèn)題。您認為當前推進(jìn)城鎮化首要要解決的問(wèn)題是什么？

　　李鐵：我國的城鎮化走到今天這個(gè)程度，不能說(shuō)過(guò)去的制度都是好的，更不能說(shuō)都是壞的。城鎮化還是要往前推進(jìn)的，但要解決問(wèn)題，首要解決的就是非農就業(yè)的問(wèn)題。同時(shí)，我們要看到，過(guò)去各地政府的城市建設投資，開(kāi)發(fā)商是最大的獲利者，產(chǎn)生了利益格局一些不合理的現象。那么，今后的利益格局如何協(xié)調呢？另外，如何啟動(dòng)非農轉移人口消費的問(wèn)題也需要有更大的勇氣和魄力。

　　因此，我們面臨的不是簡(jiǎn)單的城鎮化問(wèn)題，是在一個(gè)既定的利益框架中如何重新決策的問(wèn)題，2億農民工和7500萬(wàn)流動(dòng)人口能否成為決策的出發(fā)點(diǎn)，將會(huì )決定新型城鎮化是否成為一種制度性的變革。2億多非農轉移人口的所有問(wèn)題能夠一次性解決嗎？當然是不可能的，因為即使付出了整個(gè)公共支出，也不可能解決積累下來(lái)的所有問(wèn)題。改革不是一下子打翻過(guò)去的東西，改革需要在不同的利益環(huán)境當中尋找更好的辦法。

　　看到各種改革提法的時(shí)候，我更關(guān)注的是這些提法能否轉變成為實(shí)際的行動(dòng)。城鎮化的各種提法目前可以說(shuō)都還停留在表面上，還沒(méi)有深入地揭開(kāi)我國城鎮化所涉及的各種利益格局，以及各種矛盾關(guān)系的化解。這些提法很可能在傳統習慣的勢力和觀(guān)念的影響下，僅僅停留在表面上。新型城鎮化本來(lái)可以成為一種刺激消費和內需的制度性變革，也有可能轉化成為過(guò)去常見(jiàn)的政府投資帶動(dòng)。

　　城鎮化要逐步增加市場(chǎng)、民辦因素，避免重城市外觀(guān)、輕權利制度的偏向

　　主持人：有一種說(shuō)法，過(guò)去的城鎮化與我國過(guò)去行政主導下的工業(yè)化過(guò)程很相似，新型城鎮化如何汲取我國工業(yè)化的經(jīng)驗和教訓？

　　周其仁：城鎮化比工業(yè)化復雜。比較起來(lái)，一個(gè)工業(yè)項目定錯了，一個(gè)廠(chǎng)子建錯了，比起城市布局、投資和建設的出錯，太“小巫見(jiàn)大巫”了。要承認，城市出錯的跡象，現在已經(jīng)不少。一個(gè)明顯的情況就是人口特別愿意去的地方，經(jīng)濟聚得起來(lái)的城市，投資不足、設施不足、承載力不足。反過(guò)來(lái)，有不少地方，路修得寬寬的，樓蓋得高高的，新城建得遠遠的，就是沒(méi)人氣。兩邊都不經(jīng)濟，何以至此？細究下去，還是現有的城鎮管理是高度的行政化，從城市設立、土地獲得、建設規劃、福利標準，全部靠行政審批。如果拿工業(yè)化的經(jīng)驗來(lái)參照，現行的城市體制，比過(guò)去計劃經(jīng)濟時(shí)代的工業(yè)體制，似乎更依賴(lài)于行政權力、行政命令和行政審批。

　　展望未來(lái)十年，中國的城鎮化還可以大有作為。但是，國家工業(yè)化的歷史經(jīng)驗也教育我們，如何為之，更為關(guān)鍵。在這個(gè)過(guò)程中，怎樣避免過(guò)去重物理外觀(guān)、輕權利制度安排的偏向，怎樣減弱行政主導城市化的色彩，增加城市化進(jìn)程中的民辦元素和市場(chǎng)元素，是值得繼續研究的題目。

　　主持人：政府在城鎮化過(guò)程中該怎么合理界定自己的位置？怎樣發(fā)揮“民辦、市場(chǎng)元素”的作用？

　　周其仁：政府的功能很重要，但這把“刀”得用到合適的地方，不能亂用。政府起到的作用，一是集合信息，幫助大家借鑒先行者的經(jīng)驗；二是把規劃做好；三是市場(chǎng)和民間實(shí)在不能做的，政府應該兜底，一旦市場(chǎng)有條件做了，要及時(shí)放手。

　　不能所有事情都是政府來(lái)做，不適合政府做的就應該退出來(lái)，允許民營(yíng)資本力量更積極地進(jìn)入到城市建設中。一些小城市，一個(gè)城市管委會(huì )可能就可以管好了。大量民間的因素，可以由下而上地發(fā)揮作用。舉個(gè)例子，香港維多利亞港的一個(gè)新隧道就是一家公司修的，通過(guò)招投標選擇公司，香港特區政府把收費權給它很多年。一個(gè)公司接手了，做錯了市場(chǎng)要處罰它的，就承擔財務(wù)責任。還譬如民辦的工業(yè)園區，大型居民住區、城市綜合體等等，幾萬(wàn)人甚至10多萬(wàn)人，也可以民營(yíng)、民辦、民管，搞得人氣很旺。這其中當然該政府管的還是政府管，如刑事案件等，沒(méi)有政府當然不成。但很多社會(huì )性的、經(jīng)濟性的公共事務(wù)，不是非政府就管不好的。深圳有個(gè)天安數碼城，還有一個(gè)華南城，都有新鮮經(jīng)驗，可以研究、提煉。