城鎮化進(jìn)程對財稅體制提出挑戰，如收益與風(fēng)險的分享共擔就是一個(gè)復雜的問(wèn)題

　　主持人：城鎮化與財稅體制密切相關(guān)。您認為城鎮化的進(jìn)一步推進(jìn)會(huì )對財稅體制提出哪些新要求？

劉尚希：應充分考慮城鄉公共服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)協(xié)調，從而防止公共服務(wù)的供應與需求脫節的現象。

　　劉尚希：在城鎮化過(guò)程中，會(huì )產(chǎn)生收益，也會(huì )發(fā)生公共風(fēng)險，收益與風(fēng)險該如何分享、共擔是一個(gè)復雜的問(wèn)題。這對當前的財稅體制提出新挑戰和新要求。

　　城鎮化會(huì )帶動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)，稅收增多。同時(shí)，還會(huì )帶動(dòng)土地增值，農用地轉為建設用地，土地資本化收益十分可觀(guān)。土地還可以成為政府的融資杠桿，大大擴增政府可支配的經(jīng)濟資源。除了政府、農民和市民以及開(kāi)發(fā)商等多方利益主體在橫向上參與城鎮化收益的分享外，還存在中央與地方之間縱向的收益分享。由此帶來(lái)的稅收，是按照分稅制原則分享的。

　　同時(shí)，城鎮化也會(huì )導致各種各樣的公共風(fēng)險。例如環(huán)境、生態(tài)問(wèn)題、資源消耗引發(fā)的自然風(fēng)險，以及農民進(jìn)城帶來(lái)的基礎設施、公共服務(wù)的供應壓力，還有征地、拆遷中的利益沖突引發(fā)的社會(huì )風(fēng)險等。

　　我國現行的財政體制，考慮的基本面是收益的分配，沒(méi)有形成一個(gè)全盤(pán)統籌考慮的收益分享與公共風(fēng)險分擔機制。如稅收的劃分，是沒(méi)有考慮其背后的風(fēng)險的，發(fā)展總部經(jīng)濟得來(lái)的稅收，其社會(huì )成本低廉，而開(kāi)礦、發(fā)展制造業(yè)得來(lái)的稅收，其風(fēng)險成本卻很高。產(chǎn)生的收益有明確的體制安排，而公共風(fēng)險卻沒(méi)有納入財政體制，總是等到難以為繼的情況下才會(huì )被迫分擔。這很容易導致城鎮化進(jìn)程中的公共風(fēng)險不斷累積，無(wú)法及時(shí)地化解。顯然，如何防控城鎮化中的公共風(fēng)險并對其未來(lái)成本作出明確的體制安排，是對財政體制提出的新挑戰。

　　實(shí)現城鄉一體化，不可忽視 城鄉公共服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)協(xié)調

　　主持人：在相關(guān)城鄉一體化的探討中，對城鄉公共服務(wù)供給的均等化、一體化關(guān)注較多，您認為在公共服務(wù)一體化過(guò)程中需要注意哪些問(wèn)題？

　　劉尚希： 從整體視角來(lái)看，堅持城鄉公共服務(wù)供給的均等化、一體化的大方向是正確的，但是在城鎮化過(guò)程中，可能會(huì )出現就城鎮考慮城鎮，或就農村考慮農村的現象，沒(méi)有充分考慮城鄉公共服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)協(xié)調，從而導致公共服務(wù)的供應與需求脫節，同時(shí)造成大量的資源浪費。例如，在新農村建設以及解決“三農”問(wèn)題時(shí)，如果按照靜態(tài)的思路去考慮提供各種各樣的公共服務(wù)和設施，若干年后隨著(zhù)城鎮化的發(fā)展，農村人口逐漸流入城鎮，出現空村現象，原有的公共設施就會(huì )出現閑置、浪費。同樣，城鎮建設過(guò)程中， 若沒(méi)有充分考慮農民進(jìn)城以及跨城鎮流動(dòng)人口的需求，僅局限于城鎮戶(hù)籍人口，城鎮運轉就會(huì )陷入擁擠臟亂無(wú)序的狀態(tài)。

　　因此，在公共服務(wù)提供上，要充分考慮到城鎮化過(guò)程中人口的流動(dòng)及變化，考慮到農民變市民節奏的變化。如果忽視城鎮化所引起的人口、勞動(dòng)力以及家庭的變化，以靜態(tài)的思維來(lái)追求公共服務(wù)的均等化和一體化，就有可能造成公共服務(wù)在供應上成績(jì)顯著(zhù)，而城鄉居民對公共服務(wù)的需求是否得到滿(mǎn)足則被忽略，導致公共服務(wù)的供應與需求兩張皮。不言而喻，這不只是造成巨大的資源浪費，更重要的是會(huì )引發(fā)民眾的不滿(mǎn)和社會(huì )對政府的不信任。

　　服務(wù)是跟著(zhù)人走的。在大量人口、勞動(dòng)力和家庭處于不斷流動(dòng)變化狀態(tài)的情況下，如何使公共服務(wù)的提供適應這種城鎮化、工業(yè)化過(guò)程中人口大流動(dòng)的新情況，對各級政府的公共服務(wù)供應是一個(gè)很大的挑戰。

　　農民分享城鎮化利益的政策底線(xiàn)

　　主持人：十八大報告指出要加大城市支持農村的力度，加大強農惠農富農政策力度，在進(jìn)一步推進(jìn)城鎮化過(guò)程中如何保護好農民的利益？

　　黨國英：過(guò)去的城鎮化過(guò)程確有一些犧牲農民利益的地方。農民如何分享新型城鎮化利益，我認為以下幾個(gè)方面是政策底線(xiàn)。

　　第一條政策底線(xiàn)是“居者有其屋”。要堅定不移地調控房?jì)r(jià)。只要房?jì)r(jià)穩定下來(lái)，就不會(huì )再有人把住房當作投機對象。房?jì)r(jià)下跌到合理水平，進(jìn)城農民中的高收入階層可以購買(mǎi)商品房，中低收入階層可利用廉租房，實(shí)現城市定居的愿望。

　　第二條政策底線(xiàn)是尊重農民遷徙意愿。要解決制止強制征地、強制拆遷的錯誤行為。除非出于重大公共利益(如國防和公眾安全等)的需要，其他不重要的公共利益要求以及商業(yè)用地要求，必須征得農民同意，并按照協(xié)商價(jià)格給農民補償，方可進(jìn)行相關(guān)交易。所以，在涉及占地、拆房這類(lèi)問(wèn)題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當然要講，但要承認歷史形成的事實(shí)。

　　第三條政策底線(xiàn)是尊重農民土地財產(chǎn)權。中國法權上的集體所有制是“共同共有產(chǎn)權”，而經(jīng)濟研究表明，農業(yè)生產(chǎn)適合采用“按份共有產(chǎn)權”或“私有產(chǎn)權”。按照這個(gè)要求，我們要實(shí)行多元化的土地產(chǎn)權制度，將農業(yè)生產(chǎn)用地歸于農民或農民按“按份共有”原則組織起來(lái)的合作社，將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區所有，而宅基地則完全歸農民所有。目前可盡快采取的措施，是落實(shí)中共十七屆三中全會(huì )精神，確立農民對耕地的無(wú)限期承包權。這種改革可以讓農民增強土地財產(chǎn)權意識，拒絕非法奪地。

　　只要上述底線(xiàn)得以確立，我國的城鎮化就不會(huì )過(guò)分傷及農民利益。

　　主持人：有人擔心，進(jìn)一步推動(dòng)城鎮化，會(huì )突破耕地保護紅線(xiàn)，您怎么認識這一問(wèn)題？

　　黨國英：合理的城鎮化不僅不會(huì )突破耕地保護紅線(xiàn)，反而還有利于保護耕地。我國城市的經(jīng)濟密度僅為日本的十分之一，土地浪費嚴重。農村地區的非農用地規模也很大，所以，合理規劃城市用地，其實(shí)有利于保護耕地。例如，農村區域的建設用地有18萬(wàn)平方公里左右，如果逐步地使農業(yè)轉移人口進(jìn)入城市，農村復墾1億畝土地也不是難事。國家已經(jīng)采取了城鄉建設用地“增減掛鉤”等措施來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，應該說(shuō)是有成績(jì)的。但因為還有一些政策缺陷，完成保護耕地的任務(wù)并不樂(lè )觀(guān)。一個(gè)可考慮的政策，是建立農業(yè)保護區制度，取代目前的基本農田保護制度，以加強農地保護。中央政府可以要求地方政府在建立農業(yè)保護區的前提下，擴大土地使用的自主權。地方政府則應進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權，確保土地利用規劃的法制化和民主化。