隨著(zhù)城鎮化水平的提升，越來(lái)越多的農民工流向城市，2000 年，中國擁有360 萬(wàn)個(gè)自然村，但到了2010 年已剩270 萬(wàn)了。肖金成說(shuō)，從2009 年的統計指標來(lái)看，當時(shí)我們的城市化水平是46.68%，全世界平均的水平是50%。而到了去年，國家統計局通報發(fā)布我國的城鎮化率已達到52.57%，城鎮化在幾年間達到了每年1% 以上的增速。據世界銀行估計， 中國城鎮居民人口到2030 年有可能上升至三分之二，也就是每年大約增加1300 萬(wàn)城市居民。我國城鎮化率從1978 年的18% 上升到2012 年的53%（中央黨校“新型城鎮化與社區建設”課題組新近發(fā)布的報告稱(chēng)），在規?？焖贁U張的同時(shí)，在一定程度上忽視了“人” 的城鎮化、生態(tài)環(huán)境的保護和城鄉一體化發(fā)展。在城市流動(dòng)人口快速增長(cháng)、老齡化等諸多因素作用下，城市配套設施缺位、服務(wù)短缺，社區建設滯后等矛盾顯現。我國的城鎮化進(jìn)程在人口數量上大躍進(jìn)，可在“質(zhì)量”上仍欠火候。國務(wù)院總理李克強在多個(gè)場(chǎng)合提出“城鎮化是以人為核心的城鎮化”的理念，如何實(shí)現“人口”的城鎮化成為衡量新型城鎮化質(zhì)量的關(guān)鍵。

　　經(jīng)濟學(xué)家許小年說(shuō)：改革開(kāi)放30 多年至今， 我們可記得什么時(shí)候搞過(guò)城鎮化的規劃？可曾制定過(guò)什么樣的城鎮化政策？從來(lái)就沒(méi)有。沒(méi)有宏偉藍圖，沒(méi)有統籌兼顧，沒(méi)有配套政策， 沒(méi)有資金安排，甚至連試點(diǎn)推廣都沒(méi)有，不知不覺(jué)中，城鎮化率就從1978 年的18% 上升到2012 年的53%。即使扣除進(jìn)城不落戶(hù)的農民工， 城鎮化率也達到了35% 左右。城鎮化的提高并非來(lái)自政府主動(dòng)的和有意識的推動(dòng)，而是城鄉社會(huì )、經(jīng)濟、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和文化發(fā)展的自然結果， 就像小孩子的身高是自然生長(cháng)的結果，而不是家長(cháng)調控的變量。肖所長(cháng)也認為，城鄉統籌就是由政府做主體牽頭負責推進(jìn)城鎮化進(jìn)而實(shí)現城鄉一體化。“城鎮化” 是社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢, 它是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。試圖減緩或操之過(guò)急都將帶來(lái)嚴重后果。因此, 除了采取鼓勵農民進(jìn)城定居的政策和轉變固有的觀(guān)念之外, 要采取相應的措施, 制訂并逐步完善管理辦法, 創(chuàng )造實(shí)施這一政策的各種條件。

　　城鎮化強調要解決農民進(jìn)城后怎么生活的問(wèn)題，肖金成說(shuō)，這其中包括了住房、就業(yè)、教育等多個(gè)方面。目前與發(fā)達國家相比，中國農業(yè)勞動(dòng)人口的社保覆蓋率和保障水平非常低，老無(wú)所依、老無(wú)所養問(wèn)題突出，而農業(yè)轉移人口也存在同樣的問(wèn)題；即便社保已覆蓋的部分，保障條件與城市人口相比也差距較大。“如何讓農民進(jìn)入城市，并留住他們，是城鎮化的難點(diǎn)所在。”肖金成補充道。

　　土地和戶(hù)籍制度的改革任重而道遠

　　中國經(jīng)濟保持高速增長(cháng)三十年源自三大要素：農村廉價(jià)勞動(dòng)力釋放、出口帶來(lái)的世界市場(chǎng)和改革帶來(lái)的制度紅利。而中國經(jīng)濟在過(guò)去30 多年的高速增長(cháng)中，絕大部分的公共支出都用于城鎮發(fā)展，在城鎮化的擴城過(guò)程中，通過(guò)征地給農民的補償大約只占土地出讓金收入的不足5%。“中國經(jīng)濟對農村的欠賬太多， 在水利灌溉、提供清潔飲用水源、排污及垃圾處置等方面均存在大量歷史欠賬，更不用說(shuō)在教育、醫療及文化娛樂(lè )等公共服務(wù)上了。過(guò)去30 多年來(lái)農村流向城鎮的勞動(dòng)力估計在三億以上，農村幾乎純粹成為提供廉價(jià)勞動(dòng)力的地域。如今農村除了長(cháng)三角、珠三角等城市鄰近鄉村與城鎮差距較小外，中西部地區的城鄉差距依然巨大。城市在吸納農村土地的同時(shí)，還應當同步做好失地農民的市民化問(wèn)題。”肖金成嚴肅地說(shuō)。

　　肖金成表示，目前，城鎮化就有土地和戶(hù)籍兩大關(guān)鍵問(wèn)題需要攻克。

　　“戶(hù)籍制度的改革就是為了讓農民工享有與城鎮居民同樣的社會(huì )保障和社會(huì )服務(wù)。由此而產(chǎn)生的公共設施與服務(wù)的投資需求，通過(guò)財政改革解決，不能以地方財政難以承受為名， 繼續保持歧視性的戶(hù)籍制度，阻礙勞動(dòng)力的流動(dòng)。”肖金成說(shuō)。而國家發(fā)改委副主任徐憲平在日前表示，按照分類(lèi)推進(jìn)的基本原則，政府有望全面放開(kāi)小城鎮落戶(hù)限制，由地市級以下城市向大城市有序推進(jìn)，逐漸解決現有2 億多和每年新增1000 多萬(wàn)農民工的半市民化問(wèn)題。同時(shí)，我國政府承諾今年新開(kāi)工建設600 萬(wàn)套保障房、基本建成460 萬(wàn)套保障房。住房問(wèn)題只是讓農民安然進(jìn)城的第一步，農民家庭的教育、醫療等社會(huì )保障體系的建設卻是更多有待解決的疑難課題。

　　在新型城鎮化初期，更多的爭議來(lái)自于土地。肖金成告訴記者，推進(jìn)土地制度改革是必要的，產(chǎn)業(yè)推動(dòng)城市發(fā)展是趨勢，所以其所用用地規劃應該有，否則如果城市不斷擴張，耕地被占用的風(fēng)險極大。目前的集體土地不能流轉，同時(shí)在集體土地產(chǎn)權的設置上還不夠清晰，這一點(diǎn)要突破就需要從確認農民土地權利入手。國務(wù)院此前就強調18 億畝耕地的紅線(xiàn)堅決不能突破，不僅要管到2010 年，而且要管到2020 年甚至更長(cháng)時(shí)間。然而， 從近十年的各項數據看，這條“18 億畝紅線(xiàn)”， 保住的恐怕僅僅是數字，而不是耕地的實(shí)質(zhì)安全。從國土資源部公布的全國耕地總面積看，自2001 年的19.14 億畝，到2008 年的18.257 億畝（2009 年至今的數據未公布）， 全國耕地保有量盡管仍在18 億畝紅線(xiàn)之上， 但仍呈減少趨勢，且逼近18 億畝紅線(xiàn)。國家環(huán)保部部長(cháng)周生賢于2011 年10 月25 日在十一屆全國人大常委會(huì )第二十三次會(huì )議的正式報告中批露，中國受污染的耕地約有1.5 億畝，占18 億畝耕地的8.3%。污染最嚴重的耕地主要集中在耕地土壤生產(chǎn)性狀最好、人口密集的城市周邊地帶和對土壤環(huán)境質(zhì)量的要求應當更高的蔬菜、水果種植基地。周生賢在報告中還透露，中國當前約有1.2 萬(wàn)座尾礦庫，其中危、險、病庫占12.4%，對周?chē)屯寥拉h(huán)境污染嚴重。不可否認，城市的快速發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟效益不可小覷，可同時(shí)對于耕地的占用量非比尋常，污染情況也日益嚴重。如何提高土地的使用效率（容積率）， 同時(shí)注重生態(tài)環(huán)保問(wèn)題，無(wú)疑是城鎮化在土地問(wèn)題上的一大焦點(diǎn)議題。

　　肖金成同時(shí)表示：“現在的土地所有制要‘一戶(hù)一宅’，如果出現農民進(jìn)城留下房屋土地的閑置情況，農地不應該隨意交易，土地的私有化并不可取，承包轉讓也要在用途確立下才允許進(jìn)行。而這就牽扯到地方政府如何對各戶(hù)人家土地進(jìn)行管理的問(wèn)題。另外一方面來(lái)說(shuō)，同樣是土地，城市和農村的區別使得住房房?jì)r(jià)差別顯著(zhù)。經(jīng)濟學(xué)理論告訴我們價(jià)格要體現價(jià)值。市場(chǎng)產(chǎn)權的一體化則需要一個(gè)標準的制定，比如設定用地極限制度。這些年來(lái)地方政府通過(guò)賣(mài)地、過(guò)多地依賴(lài)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)獲得稅收收入這一體制很危險。許多地方政府哭窮是不合理的，城鎮化要尊重城市居民和農民的土地產(chǎn)權，不能再像從前那樣大筆一揮就開(kāi)始圈地。”

　　“用地極限”是國土資源部副部長(cháng)胡存智近期提出的要在今后城鎮化的用地規模和規劃上進(jìn)行制定。肖金成對這一觀(guān)點(diǎn)表示贊同，他也認為對于城市規模的引導和控制并不容易， 但以用地標準控制人均用地還是比較容易的， 因此要通過(guò)集約節約的辦法控制用地過(guò)快擴張，對人均用地進(jìn)行適當控制是有必要的。同時(shí)，肖金成還表示，對于我國不同地區應當進(jìn)行區別化政策對待，城鎮化意味著(zhù)未來(lái)三分之二的農村要消失，如果農田被占用，用以不具生產(chǎn)效率的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或者相關(guān)聯(lián)的無(wú)序開(kāi)發(fā)規劃都是城鎮化的失敗。城鄉的發(fā)展要因地制宜， 設置相應的用地方法標準用以防范城鎮化的過(guò)快發(fā)展，同時(shí)保障耕地面的質(zhì)量與數量的相關(guān)政策的下達積宜早不宜遲。

　　從“集聚效益”到“大城市病”

　　“集聚經(jīng)濟是指企業(yè)向某一特定地區集中而產(chǎn)生的利益，是城市存在和發(fā)展的重要原因和動(dòng)力。城市具有明顯的聚集經(jīng)濟效益, 正是它促使企業(yè)向城市聚集, 使城市規模日益擴大， 變成擁有成千上萬(wàn)個(gè)企業(yè)的地區。世界上大城市的勞動(dòng)生產(chǎn)率、按人平均的工業(yè)產(chǎn)值、國民收入等，一般都高于全國平均水平。在地理空間上高度聚集的新產(chǎn)業(yè)，極大地促進(jìn)了區域經(jīng)濟的發(fā)展和科技創(chuàng )新，成為這些國家和地區經(jīng)濟競爭力的典型代表。我國自從改革開(kāi)放以來(lái)，特別是隨著(zhù)我國經(jīng)濟特區、經(jīng)濟開(kāi)放城市和經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區的不斷發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)群為代表的聚集經(jīng)濟已經(jīng)是推動(dòng)我國區域經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。”肖金成介紹道。而讓所有人興奮的“城鎮化將在未來(lái)十年拉動(dòng)40 萬(wàn)億投資”從根本上而言更多的就來(lái)自于集聚效益的發(fā)揮。