與中國不同，歐美國家行政體制扁平化，是小城鎮發(fā)展的重要原因之一。美國加州州政府所在地薩克拉門(mén)托只是一個(gè)小城市，人口規模遠遠不及州內的洛杉磯、舊金山等世界級大城市，這些大城市也沒(méi)有什麼行政級別。許多世界著(zhù)名大學(xué)和企業(yè)并不在大城市，而是在小鎮上。而我們很難想象清華大學(xué)、北京大學(xué)設在山西省或河北省的某個(gè)小鎮上。塔式級別化的行政體制也是中國城鄉差距難以消除的深層次原因之一。

　　第二個(gè)原因是小城鎮缺乏內生發(fā)展動(dòng)力。城市發(fā)展機制是通過(guò)依靠房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)這個(gè)平臺將內部和外部資金輸入到城市的基礎設施建設上。而小城鎮土地以集體建設用地為主，不可以流轉開(kāi)發(fā)，鎮里其他村的村民也得不到鎮上的宅基地。實(shí)際上是封閉的村莊建設機制，要素不能流動(dòng)。因此鎮沒(méi)有建設資金的積聚機制，沒(méi)有內生動(dòng)力。

　　第三個(gè)原因是缺乏國家的支持政策。小城鎮大戰略停留在口號，國家扶持小城鎮發(fā)展的政策很少。國家的基礎設施建設資金和政策支持，對城市有，對農村也有，而對小城鎮的卻相對空白。

　　擴權強鎮

　　促進(jìn)小城鎮發(fā)展，支持政策是一個(gè)要因，但是更重要的是機制改革。

　　一是緩解塔式級別化行政體制的弊端，實(shí)施擴權強鎮。塔式級別化的行政體制我們相當長(cháng)的時(shí)期里是很難改的，但可以緩解和弱化其問(wèn)題?，F在一些省推行擴權強鎮，將重點(diǎn)鎮作為職能完整的行政體，賦予獨立的財稅、土地、規劃建設管理以及人事等權限，增強發(fā)展自主性。健全機構，擴大編制，提高社會(huì )管理和公共服務(wù)能力。對發(fā)展較好的重點(diǎn)鎮，賦予縣(市)級，促進(jìn)區域內行政管理扁平化，增強競爭性。

　　二是改革農房建設體制，培育小城鎮內生發(fā)展動(dòng)力。打破宅基地只能在村內分配的機制，建立宅基地跨村入鎮分配機制。在鎮區規劃農房新區，符合條件的農民可以在鎮上分到宅基地。農民自愿，農民自建，宅基地可比在村里分配的小，住房保持獨家獨院。政府負責規劃管理和基礎設施建設，中央財政對基礎設施建設予以支持。通過(guò)這種機制，逐步集聚人口和資本，帶動(dòng)小城鎮建設，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　三是建立以鎮為中心的農民生活圈建設機制。農民的生活活動(dòng)只有一部分在村里，許多活動(dòng)是在鎮上，如購物、休閑娛樂(lè )、會(huì )友、教育、醫療等。以小城鎮為中心的農民生活圈為對象，綜合考慮農民生活整體需求，建立鎮村統籌的規劃建設機制。將小城鎮基礎設施和公共服務(wù)及商業(yè)服務(wù)設施建設納入中央支持新農村建設的范圍。

　　四是推進(jìn)房地產(chǎn)稅征收的實(shí)施。目前中國地方財政主要依賴(lài)於工業(yè)，但工業(yè)強鎮只能是少數，不可能1.7萬(wàn)個(gè)鎮都以發(fā)展工業(yè)為主，因此目前大部分鎮財政收入薄弱。推進(jìn)房地產(chǎn)稅的征收，一定程度可以促進(jìn)地方財政收入均等化，同時(shí)也使地方政府的精力從招商引資向提高人居環(huán)境轉移。

　　五是研究制定國家支持小城鎮政策。應建立中央支持小城鎮基礎設施建設傾斜性資金。提高土地出讓金、城市建設維護稅、配套費、耕地占用稅等征收稅費所返還小城鎮的比例，或全部留給小城鎮。增加重點(diǎn)鎮用地指標。拓寬小城鎮融資渠道。

　　(趙暉 作者為住房和城鄉建設部村鎮建設司司長(cháng))