建設“世界城市”的現實(shí)

　　“目前，世界重要國家的首都都面臨著(zhù)提升功能和增強競爭力的挑戰，應對挑戰的有效途徑之一是尋求城市地區整體協(xié)調發(fā)展，匯集區域的整體力量來(lái)增強其在國際分工中的有利地位和控制能力。”2001年，吳良鏞主持的《一期報告》對大倫敦地區的發(fā)展作出介紹，“從英國1960年代與1990年代的城市區域‘夜間影像’可以看出，城市從單獨的幾個(gè)中心的發(fā)展，逐步擴充到網(wǎng)絡(luò )化的城市體系，高速公路和交通軸把重要的城市發(fā)展聯(lián)結起來(lái)，而不僅局限于倫敦一地發(fā)展。”

　　1944年，阿伯克隆比主持大倫敦規劃時(shí)，倫敦，這個(gè)人口規模在19世紀超過(guò)北京而成為世界第一，并在1938年達到650萬(wàn)的巨型城市，因工業(yè)與人口不斷聚集，面對嚴重的交通擁堵、環(huán)境污染、住房緊張等城市問(wèn)題。

　　阿伯克隆比在倫敦城市邊界劃出一條8公里寬的環(huán)形綠化帶，以阻止城市的進(jìn)一步蔓延;在綠化帶以外地區規劃了8個(gè)新城，與市中心區相距30~60公里，以承載由市區疏散而來(lái)的部分產(chǎn)業(yè)。

　　事后的實(shí)踐證明，每個(gè)新城平均容納5萬(wàn)人口的規模，及其與市區形成同心圓式的分散布局，難以形成相對于市區的反磁力作用。新城人口大部分來(lái)自外地，反而增加了倫敦的壓力。

　　1960年代中期，倫敦編制新的發(fā)展規劃，使城市沿著(zhù)三條主要快速交通干線(xiàn)向外擴展，形成三條長(cháng)廊地帶，在長(cháng)廊終端的南安普頓-樸茨茅斯、紐勃雷、勃萊古雷分別建設三個(gè)具有反磁力作用的中心城市，緩解了市區的壓力，推動(dòng)了大城市區域的平衡發(fā)展。

　　盡管經(jīng)歷了修正，阿伯克隆比主持的大倫敦規劃，仍被譽(yù)為世界大都市區域規劃的典范之作。他為倫敦劃定的綠環(huán)，有效防止了都市區的無(wú)序蔓延。大倫敦規劃的實(shí)施還獲得了法律保障。英國議會(huì )1946年通過(guò)新城法案，使英國中央政府能夠直接干預新城建設，政府可以強制購買(mǎi)私人土地用于新城建設。

　　《一期報告》希望大北京地區能夠像大倫敦地區那樣，收獲區域發(fā)展趨于平衡的成果，使這一地區能夠以最優(yōu)的效率、良好的生態(tài)，面向世界，承擔中國首都地區的發(fā)展任務(wù)。

　　基于這樣的理念，《一期報告》提出“規劃大北京地區，建設世界城市”的構想，建議在區域層次上綜合考慮大北京地區的功能調整，包括核心城市的“有機疏散”與區域范圍的“重新集中”相結合，實(shí)施雙核心/多中心都市圈戰略，特別是京津兩大樞紐要進(jìn)行分工與協(xié)作，實(shí)現區域交通運輸網(wǎng)從“單中心放射式”向“雙中心網(wǎng)絡(luò )式”的轉變。

　　2006年，吳良鏞主持完成的《二期報告》提出“以首都地區的觀(guān)念，塑造合理的區域空間結構”，建議以京津兩大城市為核心的京津走廊為樞軸，以環(huán)渤海灣的“大濱海地區”為新興發(fā)展帶，以山前城鎮密集地區為傳統發(fā)展帶，以環(huán)京津燕山和太行山區為生態(tài)文化帶，共同構筑京津冀地區“一軸三帶”的空間發(fā)展格局;以中小城市為核心，推動(dòng)縣域經(jīng)濟發(fā)展，扶持中小企業(yè)，形成“若干產(chǎn)業(yè)集群”，帶動(dòng)社會(huì )主義新農村建設。

　　據吳良鏞介紹，以上研究，在京津冀地區的規劃建設中得到了很好的體現。例如，國家和北京市“十二五”規劃均提出建設中國特色世界城市的目標，以京津城際建成運營(yíng)為標志的區域雙核心/多中心都市圈戰略逐步得到實(shí)施;以首都鋼搬遷、天津濱海新區建設為標志，沿海地區快速發(fā)展的態(tài)勢顯現;京津唐、京津保、京承張等地區的經(jīng)濟、文化、生態(tài)的建設得到長(cháng)足進(jìn)展。

　　可是，區域發(fā)展協(xié)調不足仍未得到改觀(guān)?！兑黄趫蟾妗氛J為，解決大北京地區空間發(fā)展中問(wèn)題的關(guān)鍵是建立起行之有效的區域協(xié)調與合作機制。國內外大城市地區發(fā)展的成功經(jīng)驗和趨勢就是積極推動(dòng)區域統籌管理，兼顧多方利益，謀求種種棘手的區域問(wèn)題的協(xié)商解決。為此，“迫切建議研究成立由首都規劃建設委員會(huì )、國家發(fā)展計劃委員會(huì )、建設部和國土資源部等組成的有力的、務(wù)實(shí)的區域協(xié)調機構。”

　　十多年過(guò)去了，這樣的機制尚未形成。

　　“四網(wǎng)協(xié)調”與“三大計劃”

　　吸收《一期報告》多項成果的《北京城市總體規劃(2004年—2020年)》，在北京中心城外圍的五環(huán)至六環(huán)之間，劃出第二道綠化隔離帶，以防止市區建設用地無(wú)限制向外擴展以及農村建設用地向市區蔓延，頗似大倫敦規劃的綠環(huán)?？墒?，這并不能阻止北京城鄉建設用地圍繞中心城圈層蔓延的態(tài)勢。

　　《三期報告》指出，北京建設用地的擴張“集中在主城區五六環(huán)之間的近郊地帶，其間的第二道綠化隔離帶被不斷蠶食”。與之相似，“天津主城區的近郊地區，主城區與濱海新區之間的地區，建設用地增長(cháng)也非常顯著(zhù)，濕地空間遭到侵占”。

　　“地方政府懷著(zhù)強烈的‘土地財政’動(dòng)機，即通過(guò)招商引資，擴大投資，促進(jìn)新城新區開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)土地升值，獲取高額土地出讓金，維持城市建設的資本循環(huán)。”吳良鏞指出，“這實(shí)際上是一套‘空間生產(chǎn)’的做法，在此過(guò)程中，追求的是交換價(jià)值和價(jià)值增值。”

　　他認為，在京津冀地區的發(fā)展中，與空間發(fā)展相關(guān)的政策、法規和規劃存在“被部門(mén)化”的現象。行政部門(mén)在制定空間政策、法規和規劃的過(guò)程中，過(guò)于強調本部門(mén)的權力和利益，而弱化相應的責任，甚至偏離國家整體的政策方針和公共利益。“現在討論空間規劃的范圍越來(lái)越大，國土規劃、區域規劃與城市規劃混為一談。”

　　吳良鏞指出，城鄉建設中長(cháng)期存在“重城輕鄉”的思想。為了發(fā)展城市而不惜犧牲農村，為了土地開(kāi)發(fā)進(jìn)行簡(jiǎn)單粗暴的征地。在“城鎮化水平”不斷提高的同時(shí)，對鄉村發(fā)展形成了嚴重的忽視，“三農問(wèn)題”日益嚴峻;對城鎮化問(wèn)題的復雜性缺乏足夠的認識。“長(cháng)期以來(lái)，將復雜的城鄉建設與城鎮化當作簡(jiǎn)單的經(jīng)濟現象或物質(zhì)建設工作。用一個(gè)簡(jiǎn)單的目標來(lái)概括復雜的城鎮化進(jìn)程，或聚焦于某個(gè)問(wèn)題、某一方面，復雜問(wèn)題被簡(jiǎn)單化，造成顧此失彼，或只見(jiàn)樹(shù)林不見(jiàn)森林的被動(dòng)局面。”

　　《三期報告》提出對策：建設有秩序的、多中心的、相互協(xié)調、相輔相成的“城鎮網(wǎng)絡(luò )”、“交通網(wǎng)絡(luò )”、“生態(tài)網(wǎng)絡(luò )”、“文化網(wǎng)絡(luò )”。“通過(guò)‘四網(wǎng)協(xié)調’，突出人居環(huán)境建設的質(zhì)量，而不是數量;促進(jìn)生態(tài)文明，而不是‘GDP文明’。”設立京津冀水源涵養區，設立滹沱河—子牙新河等七個(gè)流域生態(tài)恢復區，為每個(gè)流域生態(tài)恢復區建立跨省市的協(xié)調機制，統籌水資源利用、污染治理、周邊產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展等;區域聯(lián)合行動(dòng)，調整京津冀產(chǎn)業(yè)空間布局，減小區域性污染源，建立區域聯(lián)防聯(lián)控控制分區。

　　《三期報告》提出三個(gè)跨區域空間治理合作計劃：

　　——以北京新機場(chǎng)為契機，京津冀共建“畿輔新區”。建議選擇北京新機場(chǎng)周邊北京、天津、河北部分地區，成立跨界的“畿輔新區”，疏解北京主城區功能，將部分國家行政職能、企業(yè)總部、科研院所、高等院校、駐京機構等遷至此處，結合臨空產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，合理布局，便其發(fā)展成為京津冀新的增長(cháng)區域，成為推動(dòng)北京市、河北省、天津市發(fā)展的新引擎;

　　——以天津濱海新區為龍頭，京津冀共建沿海經(jīng)濟區。堅持京津冀地區的“雙核心”格局，提高天津濱海新區在貿易、金融等方面的區域服務(wù)能力，整合河北沿海臨港工業(yè)，在京津冀濱海地區形成較為完善的世界級的現代制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈;進(jìn)一步加強天津國際航運中心和國際物流中心的戰略地位，逐步提高天津港集裝箱運輸規模和效能，京津冀共同建設疏港交通網(wǎng)絡(luò )，建設環(huán)渤海綜合交通走廊。

　　——以河北省、北京、天津部分地區為重點(diǎn)，京津冀共建海河上游生態(tài)保護區、國家級生態(tài)文明建設試驗區。建議在河北張家口、承德、保定，以及北京昌平、懷柔、平谷，天津薊縣等地劃定適當地域設立國家級生態(tài)文明建設試驗區，計劃單列于中央政府重點(diǎn)扶持和政策支持的特殊區域，建立國家牽頭的京津冀生態(tài)保護協(xié)調機制，實(shí)施長(cháng)期的生態(tài)改善扶持政策。

　　建立區域協(xié)調發(fā)展機制仍被寄予厚望?！度趫蟾妗泛粲?，建立國家有關(guān)部委主導的跨省協(xié)調機制，研究確定跨省市的生態(tài)保護區、水源涵養區、環(huán)境治理區、文化遺產(chǎn)廊道、交通走廊和基礎設施網(wǎng)絡(luò )，進(jìn)行協(xié)調與引導。