記者近日從省環(huán)保廳獲悉，環(huán)保部在全國選取了24座城市進(jìn)行環(huán)境總體規劃編制的試點(diǎn)，期望通過(guò)為發(fā)展劃出“留白空間”與“負面清單”，將環(huán)境保護的源頭管控落到實(shí)處。我省南京、泰州兩市正在試點(diǎn)當中。采訪(fǎng)中多位人士向記者反映，早日實(shí)現“多規合一”，才能更好地保證規劃真正落地生根。

　　編制環(huán)境總規，為發(fā)展“留白”

　　為什么要在全國試點(diǎn)編制城市環(huán)境總規？“為發(fā)展‘留白’！”環(huán)保部規劃財務(wù)司規劃處處長(cháng)賈金虎以一句話(huà)向記者簡(jiǎn)括其意義。

　　從城市角度而言，目前，住建部門(mén)與國土部門(mén)都有落實(shí)在“地塊”上的城鎮體系規劃和土地利用總體規劃，但環(huán)保部門(mén)只有任務(wù)書(shū)式的規劃，落腳點(diǎn)放在項目治理上。而這種“末端治理”式的環(huán)保思維，越來(lái)越不能消化因城市化、工業(yè)化、人口增長(cháng)以及經(jīng)濟發(fā)展四大驅動(dòng)力帶來(lái)的污染增量。

　　“環(huán)保還沒(méi)有真正從源頭融入到社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展當中，這種被動(dòng)式的環(huán)境保護，很難扭轉當下的環(huán)境形勢。”南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(cháng)、博士生導師畢軍對城市環(huán)境總規的編制持高度肯定的態(tài)度。他認為，過(guò)去的城市規劃以城鎮布局、產(chǎn)業(yè)布局、國土利用等規劃為主，環(huán)保規劃往往作為附屬存在、靠后考量。國家首次啟動(dòng)城市環(huán)境總體規劃編制，實(shí)際上是希望提升環(huán)保規劃的層次和位階，使其與其他規劃更好地融為一體。

　　賈金虎告訴記者，從國家層面來(lái)講，希望建立一個(gè)1+3的規劃模式：1，即主體功能區規劃，這是一個(gè)基礎性規劃；3，分別是城鎮體系規劃、土地利用總體規劃和城市環(huán)境總體規劃，這些規劃最終都能落實(shí)在空間的管控上。

　　 “比如，這里規劃是個(gè)生態(tài)紅線(xiàn)區，那么哪些建設項目就不能進(jìn)來(lái)；這里是個(gè)工業(yè)園區，哪些產(chǎn)業(yè)就不能發(fā)展。”

　　城市環(huán)境總規劃，應是“管制型”規劃

　　中科院南京地理與湖泊研究所副所長(cháng)段學(xué)軍分析，規劃一般可分為引導型、管制型、建設型。“這個(gè)環(huán)境總規應當是管制型規劃，主要提出管制的門(mén)檻和總體要求，但不宜太細化，否則很多工作環(huán)保部門(mén)是難以調控的。”

　　畢軍也持同樣觀(guān)點(diǎn)。他認為，總規要解決的應當是“約束性問(wèn)題”，即應當為城市的發(fā)展拿出空間管控方案和“負面清單”。

　　省發(fā)改委環(huán)資處處長(cháng)金樂(lè )君建議環(huán)境總規向生產(chǎn)前端延伸。她說(shuō)，“十一五”期間，光伏產(chǎn)業(yè)在我省是作為新興產(chǎn)業(yè)鼓勵發(fā)展的，但考慮到原料生產(chǎn)的環(huán)境污染問(wèn)題，再加上國外反傾銷(xiāo)，“十三五”期間，環(huán)境總規就可以提出限制光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　記者在采訪(fǎng)中了解到，目前泰州已經(jīng)拿出城市環(huán)境總體規劃綱要。翻閱這份綱要，記者注意到，對于“里下河地區”的產(chǎn)業(yè)布局，規劃這樣給出了引導建議：由于地勢低洼、環(huán)境容量少，從生態(tài)服務(wù)功能上應看作泰州城區生態(tài)緩沖區，應嚴格限制污染重的工業(yè)企業(yè)發(fā)展，主導產(chǎn)業(yè)應以種植業(yè)和養殖業(yè)為主，并以此為基礎，在興化市中心城區及周?chē)l鎮大力發(fā)展農產(chǎn)品[-0.22% 資金 研報]加工業(yè)；其次發(fā)展污染相對較輕的機械制造業(yè)。而部分區域位于一級保護區范圍內，應發(fā)展循環(huán)型、生態(tài)型農業(yè)，嚴格限制養殖業(yè)規模。

　　“多規合一”，才能落地生根

　　關(guān)于城市的規劃，這些年來(lái)編制的不可謂不多，但“城市病”卻愈演愈烈。這其中一個(gè)重要原因在于，建設型規劃長(cháng)期占據主導位置，而管制型規劃往往淪為配角。如何讓管制型的環(huán)境總規真正發(fā)揮作用？多位人士向記者表示，“多規合一”，才能真正保證規劃落地生根。

　　記者注意到，南京、泰州的城市環(huán)境總規都是環(huán)保部門(mén)牽頭編制。編制過(guò)程中雖然也與發(fā)改、住建、國土等相關(guān)部門(mén)溝通，但是銜接上還存在不小的問(wèn)題。以泰州的綱要為例，其土地集約利用水平的數據，與國土部門(mén)掌握的就不一致；其中所稱(chēng)的“風(fēng)景名勝區”，也與住建部門(mén)專(zhuān)屬概念上的“風(fēng)景名勝區”大不一致。而類(lèi)似的“抵牾”，在此前的許多規劃中也屢有出現，甚至成為影響規劃落地的重要因素。

　　賈金虎表示，“多規合一”是必然的潮流。只有多規合一，才能真正把發(fā)展與環(huán)保綜合考量，最大限度保證規劃的科學(xué)性。一個(gè)理想的狀態(tài)是，各相關(guān)部門(mén)坐到一起，共同研究城市的發(fā)展規劃，包括建設型規劃、引導型規劃、管制型規劃，最后落到一張“圖”上，而城市的所有決策均據此進(jìn)行。

　　然而，由于傳統的部門(mén)分治，各個(gè)部門(mén)之間出于利益考量、責權分配等因素，往往不愿意敞開(kāi)胸懷合作，而是希望各搞一套規劃。“目前情況下，要真正實(shí)現各部門(mén)打破壁壘，共同編制一部規劃，還有難度。”在畢軍看來(lái)，“能把城市環(huán)境總規先做起來(lái)，至少也是一個(gè)進(jìn)步。”