2012年，貴州稱(chēng)將投資3萬(wàn)億元，打造“國家公園省”

　　1870年9月19日，在美國西部的黃石地區，一群探險客圍坐在法爾霍爾河與吉本河匯合處的一堆營(yíng)火旁取暖休憩。在探險返程中，他們意外發(fā)現了間歇泉盆地，這中間也包括了如今聞名于世的老忠實(shí)泉。

　　探險隊的一位隊員朗福德在日記中記下了當時(shí)的討論：“有人提議，利用我們的探險成果，可設法占據最有前途的一塊景區。如果誰(shuí)能搶先占有黃石下游瀑布對面三塊區域的土地，并設法占有沿峽谷延伸的河流地帶，這塊地皮最終會(huì )成為土地所有者的搖錢(qián)樹(shù)。”

　　然而，科尼利厄斯·赫奇斯，這位畢業(yè)于耶魯大學(xué)的年輕律師提出，這塊區域的任何一塊土地都不應該為私人所有，應將整塊地盤(pán)劃出來(lái)設為一座偉大的國家公園。

　　1872年，在重重阻撓之下，美國國會(huì )終于批準建立了黃石國家公園。這是世界上第一座國家公園，也確定了國家公園的公益性。

　　“門(mén)票經(jīng)濟”

　　從這一點(diǎn)而言，中國多數的“國”字頭公園都表現得不太盡如人意。2014年國慶長(cháng)假，最為游客詬病的仍是景區門(mén)票價(jià)格。據澎湃新聞網(wǎng)報道：國內部分景區聯(lián)票價(jià)已逼近500元，且其中不含景區內交通費用。

　　國家發(fā)改委社會(huì )發(fā)展司副司長(cháng)彭福偉說(shuō)，部分景區門(mén)票超過(guò)300元，其實(shí)是比較客氣的說(shuō)法。一些核心景區往往通過(guò)打包的形式加價(jià)，一兩個(gè)5A級景點(diǎn)加若干個(gè)小景點(diǎn)，門(mén)票價(jià)格最高可趨近500元。國內景區門(mén)票價(jià)格占我國居民月收入比例，遠高于國外的同類(lèi)數據。

　　國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，要求利用風(fēng)景名勝區、自然保護區、文物保護單位等公共資源建設的景區門(mén)票以及景區，要充分體現公益性，嚴格控制門(mén)票漲價(jià)。遺憾的是，早在2014年國慶節到來(lái)前，包括廣東丹霞山景區、麗江玉龍雪山在內的多家景區紛紛上調門(mén)票價(jià)格。

　　中國風(fēng)景名勝區協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)周雄告訴《瞭望東方周刊》：“‘門(mén)票經(jīng)濟’的確是目前國內景區的主要營(yíng)運模式。中國景區多是屬地管理，中央和地方政府鮮有撥款，景區依靠不斷提高門(mén)票價(jià)格，維持養護經(jīng)營(yíng)。”

　　“張家界現在的通票價(jià)格為248元，核心景區面積264平方公里，游道長(cháng)度以百公里計，僅清潔工就有幾千人。”張家界市外宣部副主任王建軍對本刊記者說(shuō)，“這個(gè)價(jià)格真不算貴。媒體和游客指責高門(mén)票，但也要考慮到景區有那么多工作人員要發(fā)工資，還有基礎設備的維護、環(huán)保等費用支出等。不靠門(mén)票收入，靠什么呢？”

　　有專(zhuān)家說(shuō)，國務(wù)院提出建立國家公園體系，意味著(zhù)新的國家公園將遵循公益性這一基本屬性。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì )發(fā)展部研究員蘇楊就認為，“這個(gè)‘公’，一定要是對公眾開(kāi)放的‘公’，體現公益性的‘公’，如果還是把一個(gè)地方圈起來(lái)，然后收高額門(mén)票，怎么能讓民眾增強國家共同意識呢？”

　　美國的國家公園有嚴格的特許經(jīng)營(yíng)機制，理念相當清楚——進(jìn)入國家公園是公民的基本公共服務(wù)，所以票價(jià)非常低廉，“但是餐飲、住宿、交通這種彈性很大的公共服務(wù)就由經(jīng)營(yíng)性力量來(lái)做，國家公園對它的價(jià)格和服務(wù)進(jìn)行監管，這樣也避免了既是裁判員又當運動(dòng)員。”

　　北京大學(xué)旅游研究與規劃中心主任吳必虎教授告訴本刊記者：“國家公園屬于公共資源，是全民所有制。依照中國的體制，九大類(lèi)自然和文化遺產(chǎn)地管理體系都應嚴控門(mén)票價(jià)格。”

　　周雄表示：“如果門(mén)票價(jià)格降不下來(lái)，就意味著(zhù)國家公園體系試點(diǎn)不成功。”

　　金字招牌的利潤

　　景區的現實(shí)與政策走向存在矛盾，與眾多專(zhuān)家的意見(jiàn)存在矛盾，也與公眾期望存在矛盾。這是否意味著(zhù)，多數景區將回避成為新國家公園體系下的試點(diǎn)？

　　其實(shí)，關(guān)于國家公園的競爭早已開(kāi)始。2006年，云南省迪慶藏族自治州就建立了中國大陸第一個(gè)國家公園試點(diǎn)——香格里拉普達措國家公園。2008年6月，國家林業(yè)局批準云南省為國家公園建設試點(diǎn)省。

　　2008年9月，黑龍江湯旺河國家公園獲得環(huán)保部和國家旅游局的批復開(kāi)建，這被認為是我國首個(gè)獲得國家級政府部門(mén)批準核定建設的國家公園。

　　2012年，貴州稱(chēng)將投資3萬(wàn)億元打造“國家公園省”，這個(gè)計劃依據的是2012年編制完成的《貴州省生態(tài)文化旅游發(fā)展規劃》，該規劃由貴州省政府、國家旅游局、世界旅游組織聯(lián)合編制。

　　住建部《中國風(fēng)景名勝區事業(yè)發(fā)展公報（1982—2012）》算了一筆賬： “十一五”期間，我國國家級風(fēng)景名勝區共接待游客21.4億人次。其中，2010年國家級風(fēng)景名勝區接待游客4.96億人次，比上年增長(cháng)10%，占全國國內和入境過(guò)夜游客總數的23%。

　　浙江、江蘇均超過(guò)6000萬(wàn)人次；接待境外游客1171萬(wàn)人次，占全國入境過(guò)夜旅游人數的32%；直接旅游收入397億元，增長(cháng)11%，占全國國內和入境過(guò)夜旅游總收入的2.5%，安徽、浙江兩省均超過(guò)60億元。

　　另外，風(fēng)景名勝區自身開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)的收入也不斷增長(cháng)，“十一五”期間，國家級風(fēng)景名勝區經(jīng)營(yíng)服務(wù)收入1402億元，年均增長(cháng)9.9%，其中2010年達到328.5億元。

　　而在前期競爭中占有優(yōu)勢的國家公園，也的確從這塊金字招牌中得到了可觀(guān)的經(jīng)濟效益。

　　云南香格里拉普達措國家公園2006年8月1日試運行后，2007年收入1.05億元。在此之前，被整合進(jìn)入普達措國家公園的兩個(gè)景區——碧塔海和屬都湖的總收入不過(guò)幾千萬(wàn)元。

　　截至2012年底，云南已建立8個(gè)國家公園。據統計，2008~2012年，云南國家公園總游客量達到1624.49萬(wàn)人次，門(mén)票等直接旅游收入達到16.85億元。

　　黑龍江湯旺河國家公園獲得批復的當年，僅門(mén)票收入便達到180萬(wàn)元，是前一年門(mén)票收入的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區的區長(cháng)劉學(xué)進(jìn)估計，湯旺河區當年的旅游收益可以達到6000萬(wàn)元。

　　保護與開(kāi)發(fā)的天平

　　國家公園在保護和利用之間尋找平衡點(diǎn)并非易事。在國家公園的歷史中，許多著(zhù)名的景區都走過(guò)過(guò)度商業(yè)開(kāi)發(fā)的彎路。

　　19世紀早期，尼亞加拉大瀑布開(kāi)始受到游客青睞。1818年，威廉·福賽思建了一條有頂蓋的樓梯步道，以便付費游客可以步行前往瀑布底端。1822年，他建起一座三層樓的酒店，其中一大特色是建有一條通往最佳觀(guān)景臺的私有步行道。

　　緊接著(zhù)，其他人如法炮制，結果酒店和客棧布滿(mǎn)了所有的最佳觀(guān)景臺。1870年，尼亞加拉大瀑布淪為低俗不堪的旅游景區開(kāi)發(fā)的代名詞。

　　將土地劃出來(lái)既給予保護，又用作公眾欣賞，加拿大是最早秉持這種理念的國家之一。“利用”與“保護”之間的緊張關(guān)系，可以追溯到1964年、1979年和1994年制定的加拿大國家公園政策。但后來(lái)出臺的《加拿大國家公園法（2001）》，最終確立了“保護”高于“利用”。

　　“害怕過(guò)度開(kāi)發(fā)，不是回避旅游的借口。我們國家的多數國家公園，只管保護不管開(kāi)發(fā)，才是現實(shí)問(wèn)題。國家公園的性質(zhì)決定其既要嚴格保護，也要好好利用。比如奧地利將茜茜公主的故居建成了酒店，就是成功案例。”吳必虎說(shuō)。

　　中國公園協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)李亮向《瞭望東方周刊》介紹了國內的一個(gè)成功案例——武夷山風(fēng)景名勝區。

　　1979年，約為570平方公里的武夷山自然保護區成為中國5個(gè)最早的國家級自然保護區之一。1982年建設部批準其成為首批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區，核心保護面積64平方公里。1992年，緊靠風(fēng)景區邊界，占地12平方公里的武夷山國家級旅游度假區成立。這是國務(wù)院借鑒巴厘島的努沙杜瓦度假區，為吸引外資和招攬海外游客而在中國啟動(dòng)的一項政策。

　　1999年武夷山被列入世界遺產(chǎn)，保護面積為999.75平方公里。遺產(chǎn)保護區域涵蓋國家級風(fēng)景名勝區、自然保護區和一些珍貴的考古遺址。其中有公元前一世紀建立的漢代城市遺址（陳村），以及一些與朱熹有關(guān)的寺廟和書(shū)院。

　　得到世界遺產(chǎn)的名號，意味著(zhù)更嚴格的保護。世界遺產(chǎn)邊界內的居民人數、居住面積、工業(yè)設施、礦業(yè)開(kāi)采都有著(zhù)極為嚴苛的規范。

　　2006年，武夷山已建有140多家酒店，擁有14000多張床位，每年可以接待大約380萬(wàn)游客。除此以外，還有400家零售商店、一個(gè)高爾夫俱樂(lè )部和其他娛樂(lè )中心。如此高密度的旅游開(kāi)發(fā)，必然給保護帶來(lái)挑戰。

　　“在九曲溪漂流項目20多公里外，就是自然保護區的核心緩沖區和實(shí)驗區。風(fēng)景名勝區的主要功能在于為游客提供了休憩場(chǎng)所，同時(shí)為當地經(jīng)濟發(fā)展作貢獻。而保護區內嚴格控制了旅游功能，限制游人進(jìn)入。旅游區的盈利能貼補保護區的營(yíng)運，形成良性循環(huán)。”李亮說(shuō)。

　　政府補貼的可控與不可控

　　美國國家公園管理局官員簡(jiǎn)·安德森此前告訴媒體，按照美國立法規定，各公園的門(mén)票與娛樂(lè )項目收費80%可以留在公園，用于支付維護和管理開(kāi)支，其余20%上交國家公園管理局統一支配，用于援助不收費的公園。門(mén)票收入在公園預算中所占比例不大，主要依靠財政撥款。

　　蘇楊介紹，美國國家公園運營(yíng)主要由聯(lián)邦財政支持（占其運營(yíng)資金的約70%），門(mén)票、特許經(jīng)營(yíng)收入和社會(huì )捐贈只是補充，使得所有公園都能做到票價(jià)低廉（10美元左右的多日通票），國民進(jìn)入國家公園成為基本公共服務(wù)。

　　“美國國家公園的收入主要來(lái)自三部分：政府補貼、特許經(jīng)營(yíng)和企業(yè)慈善捐款。”李亮說(shuō)，企業(yè)向國家公園捐款不僅能贏(yíng)得良好聲譽(yù)，更能得到實(shí)惠，在繳稅和貸款方面都有體現。

　　吳必虎認為，中國國家公園新體系建立后，并不需要過(guò)多的政府補貼。需要落實(shí)的是，將旅游收入從地方財政中剝離，直接上繳至可能成立的中國國家公園管理局。保證收支兩條線(xiàn)，再依靠特許經(jīng)營(yíng)收入，就能維持營(yíng)運。

　　目前，多數中國景區沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗。周雄分析說(shuō)，除了特許經(jīng)營(yíng)之外，風(fēng)景資源有償使用也是日后國家公園收入的來(lái)源之一。在政府補貼到位的情況下，中國國家公園有望擺脫門(mén)票經(jīng)濟模式。“但是企業(yè)慈善捐款這種方式并不樂(lè )觀(guān)。這需要與其他政策聯(lián)動(dòng)，操作上有一定難度。”

　　19世紀末，美國黃石公園管理結構的缺陷日益顯露出來(lái)。國會(huì )慷慨地給黃石劃撥土地，但隨后劃撥的資金卻姍姍來(lái)遲。盡管是一個(gè)國家級機構，國會(huì )卻要把它委托給地方委員會(huì )管理。1916年，美國國家公園管理局成立，缺陷才得以彌補。

　　有些問(wèn)題中國正在面對，有些問(wèn)題中國將要面對。“政府補貼的不可控因素不少，到款率、到款周期等，都將影響國家公園的正常營(yíng)運。”王建軍說(shuō)。