同樣在2008年，環(huán)保部和國家旅游局選擇在黑龍江省伊春市湯旺河區進(jìn)行國家公園建設試點(diǎn)，并為湯旺河國家公園授牌。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì )發(fā)展部研究員蘇楊認為，試點(diǎn)迄今已有6年，但對遺產(chǎn)地的管理，基本上是新瓶裝舊酒。大多數以各種方式掛牌“國家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現有的其他類(lèi)遺產(chǎn)地管理體系的體制機制，沒(méi)有保護好、沒(méi)有服務(wù)好、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)好等遺產(chǎn)地管理的共性問(wèn)題，基本沒(méi)有緩解，有的地方不當經(jīng)營(yíng)現象甚至更加嚴重。

　　蘇楊總結，開(kāi)展這些試點(diǎn)工作的地方政府，更多的是看中了國家公園品牌的經(jīng)濟效益，試點(diǎn)情況既不規范、也不公益。所以，“無(wú)論國家公園還是國家公園體制，在中國大陸仍然處于事實(shí)空缺狀態(tài)。”

　　甚至于國家公園的概念也還很模糊。蘇楊說(shuō)，國家公園不等于價(jià)值較高的自然保護地。僅從數量而言，存在這樣一個(gè)關(guān)系：文化與自然遺產(chǎn)地＞自然保護地＞國家公園。

　　自然保護區絕不等同于國家公園，二者有兩方面區別：自然保護區強調保護，而國家公園強調保護利用兼顧；自然保護區是生態(tài)系統發(fā)揮功能和保護生物多樣性的平臺，其景觀(guān)價(jià)值不一定高，而國家公園必須具有國家級的景觀(guān)價(jià)值（當然也可能伴生較多的生態(tài)服務(wù)功能）。

　　桂林建立國家級森林公園1992中國語(yǔ)境下的“國家公園”

　　中國語(yǔ)境下的“國家公園”，實(shí)際上已有一大堆繁雜的稱(chēng)謂：國家風(fēng)景名勝區、國家森林公園、國家海洋公園、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園，國家城市濕地公園……

　　中國風(fēng)景名勝區協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)周雄向《瞭望東方周刊》講述了具有中國特色的國家公園形成過(guò)程。他介紹說(shuō)，在籌建“國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區”之前，“我們曾與美國的相關(guān)部門(mén)交流，可以說(shuō)，整體規劃和體系都向他們借鑒了經(jīng)驗”。

　　在他看來(lái)，美國文明具有荒野文明的特性，其國家公園多在地廣人稀區域。而中國是農耕文明，包括九寨溝、張家界、泰山等，幾乎所有的風(fēng)景名勝區內都有大量居民和大面積生活區，展示著(zhù)獨特的人文脈絡(luò )。這是中國與世界上大多數國家公園的現實(shí)差別。

　　發(fā)達國家已經(jīng)建成了成熟的國家公園體系。比如，美國于1935年通過(guò)了《歷史古跡法》（“Historic Sites Act of 1935”），規定將國家重要的自然與歷史性旅游資源統一交由國家公園管理局管理；德國為國家公園設立的政府管理機構稱(chēng)為國家公園管理處，隸屬于所在地的縣議會(huì )，必要的管理經(jīng)費由州政府根據規定下?lián)艿娇h；日本國家公園系統的管理由國家環(huán)境署與縣政府、市政府以及國家公園內各類(lèi)土地所有者密切合作進(jìn)行。

　　其他一些國家，也都建立了統一的專(zhuān)業(yè)機構來(lái)管理國家公園。如韓國由隸屬環(huán)境部的國家公園管理局負責管理；澳大利亞的國家公園由環(huán)境與遺產(chǎn)部管理；新西蘭包括國家公園在內的自然與歷史遺產(chǎn)由保護部負責管理。

　　國外的國家公園體系不可能被照搬到中國。住建部《中國風(fēng)景名勝區事業(yè)發(fā)展公報（1982—2012）》中說(shuō):“我國建立了國家建設行政主管部門(mén)、地方政府主管部門(mén)以及風(fēng)景名勝區管理機構三級管理體制。”

　　其中，國家建設行政主管部門(mén)負責全國風(fēng)景名勝區的監督管理；省、自治區人民政府建設主管部門(mén)和直轄市人民政府風(fēng)景名勝區主管部門(mén)，負責本行政區域內風(fēng)景名勝區的監督管理；而風(fēng)景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設置的風(fēng)景名勝區管理機構，則具體負責風(fēng)景名勝區的保護、利用和統一管理。

　　從體系上看，中國的風(fēng)景名勝區也屬于中央與屬地層級管理。關(guān)鍵在于，除住建部外，林業(yè)局、環(huán)保部、海洋局等部門(mén)均有各自的國家公園系統。

　　國務(wù)院下屬機構中，沒(méi)有一個(gè)部門(mén)能綜合管理所有的中國國家公園。

　　“實(shí)際上，最早設計‘國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區’方案時(shí)，已規劃了各種類(lèi)型的國家公園，包含此后各部委所報批的現有種類(lèi)。部門(mén)之間的合作和協(xié)調總有不盡如人意的地方吧。”周雄告訴本刊記者。

　　在早期的國際交流中，外國專(zhuān)家曾疑惑我們的“國家風(fēng)景名勝區”的定位，“我們解釋說(shuō)，它就是中國國家公園，這個(gè)定位如今在國際上已達成共識。”周雄說(shuō)。

　　誰(shuí)在管理

　　《瞭望東方周刊》查閱聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心名錄，發(fā)現在冊的中國世界遺產(chǎn)共有47處，其中有兩處的英文登記名為National Park（國家公園），分別為廬山和三清山。

　　而在由中國聯(lián)合國教科文組織全國委員會(huì )、住建部、國家文物局主管的中國世界遺產(chǎn)網(wǎng)上查詢(xún)，本刊記者發(fā)現，廬山的遺產(chǎn)名稱(chēng)是“廬山風(fēng)景名勝區”。

　　細微的差別中，蘊涵著(zhù)中國特色的國家公園一段鮮為人知的歷史。

　　“1982年，國務(wù)院審批的第一批44處風(fēng)景名勝區的名稱(chēng)為‘國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區’，其規劃配置都是按照國家公園體系設計的。后來(lái)在執行中采取了折中方案，不過(guò)‘風(fēng)景名勝區’的英文標示使用的是NationalPark Of China。”景觀(guān)地質(zhì)專(zhuān)家、世界遺產(chǎn)申報組組長(cháng)梁永寧告訴《瞭望東方周刊》。

　　新中國成立以來(lái)，已大致形成九大類(lèi)自然和文化遺產(chǎn)地管理體系，其總面積占國土面積的近20%。在十八屆三中全會(huì )作出“建立國家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產(chǎn)地的管理權限，分散于相關(guān)部門(mén)和地方政府。

　　其中，風(fēng)景名勝區和國家城市濕地公園由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業(yè)局管理；文物保護單位由國家文物局管理；國家地質(zhì)公園由國土資源部管理；水利風(fēng)景區由水利部管理；A級旅游景區由國家旅游局管理。

　　這些部門(mén)中，與國家公園建設關(guān)系最密切的有三個(gè)：國家林業(yè)局、住建部、環(huán)保部。因為在眾多類(lèi)型的自然和文化遺產(chǎn)地當中，建立最早且依法而設的體系只有三類(lèi)：自然保護區、風(fēng)景名勝區、文物保護單位。

　　這也許就是不得不“折中”的緣由。“在九大類(lèi)自然和文化遺產(chǎn)地管理體系中，含金量最高的兩塊牌子是‘國家級風(fēng)景名勝區’和‘自然保護區’，這兩者是由國務(wù)院直接審批的。”梁永寧說(shuō)。

　　“1982年第一批‘國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區’中本應有45個(gè)景區，但后來(lái)沒(méi)有張家界，這是由于張家界屬于林業(yè)局管轄，而主管單位當時(shí)不愿放手。”中國公園協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)李亮告訴《瞭望東方周刊》。

　　北京大學(xué)旅游研究與規劃中心主任吳必虎對本刊記者說(shuō)，國家級風(fēng)景名勝區的管理權主要還在當地政府手中，而其他公園系統的審批項目，用人權、管理權多集中在直屬部委。

　　“國家公園管理局”呼之欲出

　　如今中央明確提出建立國家公園體制，是否暗示著(zhù)要解決多頭交叉、管理錯綜復雜的局面？畢竟，沒(méi)有中央級機構的管理認定，也就沒(méi)有部門(mén)理直氣壯地說(shuō)：我們就是中國國家公園。