“撤縣改市”迫在眉睫

　　馮俏彬說(shuō)，城市化的根本內涵就是城市人口增加，農村人口減少，這是最直接、最簡(jiǎn)單的邏輯。

　　“城鎮化率達到80%，也就是需要12億人住在城鎮，現在6億多再增加5億多人的話(huà)，現在城市都擠成什么樣子了？生活水平大幅下降，12億人擁擠在城市你再怎么建設也來(lái)不及。”全國政協(xié)常委、北京大學(xué)光華管理學(xué)院名譽(yù)院長(cháng)厲以寧教授曾表示，“所以一定要走適合中國國情的道路，中國的城鎮化率應該是老城區向新城區到新社區。”

　　“在城鄉一體化的進(jìn)程中，非常關(guān)鍵的一點(diǎn)是要解決人往哪里去的問(wèn)題。我們需要有大量的中小城鎮，這里的中小城鎮不是空間上的城鎮建設，而是從體制上認可的城市身份。這是我們在行政建制上最大的難題。”馮俏彬說(shuō)。

　　根據全國第六次人口普查數據顯示，2010年，我國50萬(wàn)以下人口的城市共有380個(gè)，即小城市的數量為380個(gè)。

　　“現在從我們行政體制基本上限制中小城市的建設，中小城市基本上處于高度停滯階段。”馮俏彬說(shuō)，“在行政區劃方面，縣和鎮是農村政區的概念，市才是城市的概念。而1997年以后，縣改市的政策全面叫停。近兩年，才剛有松動(dòng)，放了幾個(gè)縣改市。”

　　馮俏彬發(fā)現，在限制縣改市的同時(shí)，部分有需求的地方把方向轉向了“縣改區”，或是“省管縣”，而有些時(shí)候，這種“改”是違背經(jīng)濟規律的。

　　根據民政部數據，全國市轄區數量從2000年的787個(gè)增至2011年的857個(gè)，縣級市則從400個(gè)下降到369個(gè)。一些百強縣諸如著(zhù)名的順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^。

　　馮俏彬在研究中建議：在“十三五”期間，必須要順應我國城市化發(fā)展的需要，將改革重點(diǎn)集中到以縣鎮為主的政區改革上，推動(dòng)一大批符合條件的縣、鎮由農村政區向城市政區轉化。

　　據悉，全國已有165個(gè)縣“撤縣設市”申報材料已報國務(wù)院排隊待審批。

　　馮俏彬提示到，行政體制改革會(huì )給財政體制改革帶來(lái)種種的困擾，而行政體制里最大的問(wèn)題就是農村政區向城市政區轉化基本上沒(méi)有通道。

　　“必須立即重啟‘撤縣改市’，其重要性和緊迫程度一點(diǎn)兒都不亞于放開(kāi)二胎！”馮俏彬表示。

　　“在執行中，縣改市對于很多官員來(lái)講意味著(zhù)更大的權力，更多的財政收入等，所以，縣改市在控制不好的情況下，確實(shí)意味著(zhù)機構、官位以及行政成本的急劇增加。并且，由于民政部提出的縣改市的標準已經(jīng)嚴重過(guò)時(shí)，已很難起到篩選的作用，就很少有縣改市獲批了。”馮俏彬分析說(shuō)。

　　研究建議，為了防止曾經(jīng)縣改市出現的問(wèn)題，重啟縣改市還需要重新修改撤縣改市的標準，從經(jīng)濟、人口、社會(huì )發(fā)展、市政設施四個(gè)方面，分東、中西部給出量化條件。標準只是撤縣改市的“門(mén)檻”，而不是充分條件。另外，還要，適度弱化行政級別與權力大小之間過(guò)于緊密的關(guān)聯(lián)。

　　研究還發(fā)現，改革開(kāi)放以后，形成了一大批巨型鎮、特強鎮、特大鎮。其中，根據六普的數據，廣東佛山市獅山鎮常住人口已經(jīng)達到665000人。常住人口排名前十的鎮中有六個(gè)都分布在廣東東莞市，其常住人口均超過(guò)35萬(wàn)人。

　　馮俏彬建議，應該擴大鎮級市的試點(diǎn)。“可以在經(jīng)濟、人口、社會(huì )發(fā)展、市政設施、區位等方面設立具體的標準以規范鎮級市的設立。例如，其中，在經(jīng)濟方面，她建議，全鎮的財政總收入位于全省鎮前列，第二三產(chǎn)業(yè)增加值占鎮GDP比重的80%以上，第二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口比重達到80%以上。”

　　推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)一體化是關(guān)鍵

　　除了從改革行政體制的方面解決城鄉一體化中“人往哪里去”的問(wèn)題，研究表明，推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)一體化是城鄉一體化進(jìn)程中的最關(guān)鍵問(wèn)題，是龐大農村轉移人口市民化的根本之策，是城市工商資本下鄉的前提條件。

　　“解決‘三農’問(wèn)題要在城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化和全球化的背景下解決，解決這個(gè)問(wèn)題農村的問(wèn)題不能靠農村自身解決，一定要和城市聯(lián)動(dòng)，聯(lián)動(dòng)有個(gè)重要的問(wèn)題，城里的人員、城里的工商資本、城里的要素要能下鄉。”馮俏彬認為。

　　研究認為第一層次的基本公共服務(wù)包括義務(wù)教育、醫療衛生、社會(huì )保障、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、住房保障等方面的服務(wù)保障。

　　但是，城鄉基本公共服務(wù)一體化并不容易做到，馮俏彬的研究認為，推動(dòng)其實(shí)現，面臨著(zhù)制度障礙。第一，城鄉基本公共服務(wù)制度碎片化、標準不統一，比如，像社保制度，不同的人群，不同的地域會(huì )造成制度不一樣。

　　“第二，財政部門(mén)對基本公共服務(wù)涉及到的權力性支出充滿(mǎn)了畏懼。權力性支出是一種法定支出，涉及農業(yè)、教育、科技等領(lǐng)域。財政部門(mén)在十八大三中全會(huì )報告中非常重要的突破就是要取消財政支出和某些重點(diǎn)支出掛鉤事項。但是，對于權力性支出究竟要控制到什么程度，是現代財政一個(gè)可以商討的話(huà)題。”馮俏彬說(shuō)。

　　第三，中央與地方之間在基本公共服務(wù)方面的相關(guān)事權、支出責任迄今沒(méi)有劃清。

　　“第四，整體推進(jìn)與地方試點(diǎn)之間存在內在矛盾。試點(diǎn)之后的結果就是地方試不下去，比如江蘇和安徽做的試點(diǎn)，試點(diǎn)農民工市民化與財政轉移支付掛鉤。后來(lái)我們了解到，因為人是流動(dòng)的，變化的試點(diǎn)測算無(wú)法進(jìn)行。”

　　對此，研究也提出了相應的政策建議，在促進(jìn)社會(huì )公平、共享經(jīng)濟發(fā)展成果、保持財政可持續、為經(jīng)濟長(cháng)遠發(fā)展夯實(shí)基礎的原則下，逐步推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)的均等化。要建立基本公共服務(wù)的國家標準，同時(shí)允許基本公共服務(wù)的合理區域差異。要加快推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)的制度銜接、并軌。要將社會(huì )保障明確為中央與地方共同事權，中央制度要承擔主要資金責任，地方政府負責管理營(yíng)運。要強化升級政府的“轄區責任”。社會(huì )保障全國統籌要有時(shí)間表和路線(xiàn)圖。