體制障礙根深蒂固

　　記者在基層調研時(shí)發(fā)現，由于體制機制上的障礙難以改變，體制和機制的制約因素互相交織，互相影響，造成城鎮規劃的科學(xué)性、權威性和嚴肅性長(cháng)期得不到保證，城市建設用地失控成為普遍現象，規劃體制改革任重道遠。

　　一是部門(mén)利益化加劇，城市總體規劃編制審批時(shí)間長(cháng)，規劃既難產(chǎn)，又短命，規劃的引領(lǐng)和管控作用大打折扣。本文來(lái)源：瞭望觀(guān)察網(wǎng)

　　城市總體規劃從編制到審批發(fā)布，短則兩年有余，長(cháng)則數年;有的城市的總規報送6年還沒(méi)有批下來(lái);有的城市的總規從開(kāi)始編制到國務(wù)院審批通過(guò)，前后超過(guò)十年，此間，兩個(gè)近期規劃都已實(shí)施完成。宏觀(guān)背景的變遷與城市快速的變革，使得總體規劃審批之日，就是修編啟動(dòng)之時(shí)。規劃一直在路上，成了城市政府桌面上華麗的擺設。

　　海南省住建廳總規劃師劉釗軍、貴州省住建廳總規劃師王春等人表示，造成上述現象的根本原因在于，涉及規劃編制審批的部門(mén)，各自維護部門(mén)的利益，又都有不同的部門(mén)法規支撐，規劃打架，扯皮很多，協(xié)調時(shí)間長(cháng)。

　　中國城市規劃設計研究院副院長(cháng)楊保軍說(shuō)，現在發(fā)改委的項目規劃批復具體到地塊，林業(yè)規劃、環(huán)保規劃的項目也紛紛進(jìn)城落地，其背后都有部門(mén)利益的因素。

　　南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院高級規劃師張麗梅說(shuō)，政府部門(mén)管得太細、管得太多?？傮w規劃作為法定規劃，很多城市的委辦局都想借著(zhù)規劃搭順風(fēng)車(chē)，把自家需求加進(jìn)去，導致規劃越來(lái)越厚、管得越來(lái)越多，有的規劃甚至于對選什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。

　　二是強烈的發(fā)展沖動(dòng)，讓規劃異化為地方獲取“土地財政”和招商引資的重要工具，非法定規劃大行其道，規劃的法律嚴肅性不足。

　　多位基層干部反映，不少地方政府通過(guò)做大和反復修編規劃，為的就是把周邊農村的土地納入城市管轄，以此維持“土地財政”。安徽省一位規劃人士說(shuō)：“各地規劃總人口加起來(lái)已超出全國的總人口，各地編制規劃所依據的城鎮人口、城鎮化率等指標存在失真。”

　　有的地方政府還通過(guò)非法定規劃來(lái)代替法定規劃。法定規劃束之高閣，非法定規劃大行其道。劉釗軍表示，概念規劃和戰略規劃都是法定規劃的前期，但也有取代法定規劃的勢頭，嚴格按照法律來(lái)說(shuō)是無(wú)效的。

　　據了解，目前由國務(wù)院審批總體規劃的城市已經(jīng)達到了100多個(gè)，有些人口規模不足100萬(wàn)的城市也需要由國務(wù)院審批，審批時(shí)間進(jìn)一步延長(cháng)。

　　中山大學(xué)地理科學(xué)與規劃學(xué)院教授袁奇峰等人表示，地方政府吃飯靠產(chǎn)業(yè)，建設靠土地。在“土地財政”的模式下，政府越來(lái)越呈現公司化的傾向，“市長(cháng)成了總經(jīng)理。為了招商，什么都干”?；鶎痈刹糠从?，許多開(kāi)發(fā)商面對規劃約束時(shí)底氣很足，有人戲稱(chēng)城建是“開(kāi)發(fā)商牽頭，領(lǐng)導決策，規劃局執行”。

　　三是存在“規劃是龍頭，領(lǐng)導是繡球”現象，唯上的干部考核在一些地方使規劃異化為領(lǐng)導“政績(jì)”、個(gè)人愛(ài)好甚至是腐敗的工具。

　　基層干部反映，在一些地方，城市建設是地方領(lǐng)導短時(shí)間內取得政績(jì)的主要抓手，而想要“立竿見(jiàn)影”，就要否認前任規劃，另起爐灶。急功近利式的政績(jì)觀(guān)導致規劃方案三年一大修，兩年一小變，“一任領(lǐng)導、一任規劃”的問(wèn)題嚴重。

　　一位基層干部反映，有上級領(lǐng)導來(lái)當地視察，“這些大領(lǐng)導現場(chǎng)辦公，現場(chǎng)拍板，臨時(shí)發(fā)揮，隨手一指，提出這里要建什么、那里要建什么，沒(méi)時(shí)間也根本不看縣城規劃圖，但是地方政府半個(gè)不字不敢講，只能落實(shí)貫徹，然后‘開(kāi)膛破肚’，更改原有縣城規劃。”

　　李晨光說(shuō)，在行政主導下，城市是擁有權力者心目中的面貌，建筑師和規劃師大多投其所好。“鳥(niǎo)巢”體育場(chǎng)、國家大劇院等大項目出現后，很快就會(huì )發(fā)現各地在拷貝，甚至異化為奇奇怪怪的建筑。這背后隱藏著(zhù)深刻的邏輯，千城一面的背后，有一個(gè)強大的制度支撐。

　　南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副院長(cháng)孫濤說(shuō)，行政首長(cháng)的價(jià)值觀(guān)與城市的發(fā)展是存在錯配的。城市發(fā)展的時(shí)間周期基本上在10年左右，城市規劃不能是試錯、證偽式地摸著(zhù)石頭過(guò)河，否則，這個(gè)代價(jià)是災難性的。

　　探索構建中國特色規劃體系

　　在調研中，記者發(fā)現，盡管存在一定爭議，但是大部分業(yè)內人士認為，改革當前失控的規劃體系，尋求中國化解決途徑，探索建立中國特色規劃體系，確定新的規劃理念、規劃規范、規劃重點(diǎn)，進(jìn)一步加強規劃管理，具有重要的現實(shí)意義。

　　一是研究建立中國特色規劃理論。鼓勵開(kāi)展城鎮化的理論和應用研究，借鑒符合中國國情的西方規劃理論，汲取我國傳統的智慧，弘揚中國文化，體現先進(jìn)理念，接納互聯(lián)網(wǎng)等新的技術(shù)手段，用中國的思維、中國的理論和中國的自信解決中國的問(wèn)題。

　　二是將規劃上升到國家治理工具的高度。規劃是國家治理能力的體現，也將對國家治理發(fā)揮重要作用。規劃要凝聚改革共識，要在各級干部及社會(huì )民眾中加強規劃意識的教育，強化“規劃即法”及遵守《城鄉規劃法》的意識;維護穩定發(fā)展秩序，強化規劃對空間資源配置的綜合調控作用;探索建立國家空間規劃體系和配套的制度與法律體系，通過(guò)法律保障規劃編制、制定與實(shí)施各個(gè)環(huán)節，避免規劃被人為隨意調整。本文來(lái)源：瞭望觀(guān)察網(wǎng)

　　三是規劃要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。未來(lái)的各類(lèi)規劃應體現政府與市場(chǎng)的合理分工，逐步明確政府的權力清單、負面清單和責任清單，積極釋放合理的市場(chǎng)信號。海南三亞市規劃局副局長(cháng)常成云說(shuō)，規劃是政府在空間上政策的體現，但規劃要給市場(chǎng)留點(diǎn)空間，積極利用市場(chǎng)的手段來(lái)實(shí)現管控。比如，修規的實(shí)質(zhì)是對經(jīng)濟利益的修改，有些國家允許多次修規，但修規后獲得的利益要大部分交給政府或者社會(huì )。用市場(chǎng)機制調節，效果很好。

　　四是要創(chuàng )新規劃編制與實(shí)施，體現“頂層設計和協(xié)同治理”。要改進(jìn)規劃編制方式，創(chuàng )新規劃研究設計。規劃領(lǐng)域要有進(jìn)有退，要優(yōu)化規劃內容配置。規劃編制過(guò)程中，應加快推動(dòng)企業(yè)、民眾由“知情權”向“參與權”邁進(jìn)。