逼向存量轉型

　　5月6日，李克強總理主持國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，審議通過(guò)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)。多位參與《意見(jiàn)》討論的權威人士告訴記者，《意見(jiàn)》是“城市開(kāi)發(fā)邊界劃定”工作由14城市最終擴容到全國600個(gè)城市的關(guān)鍵性因素。

　　最終確定將“城市開(kāi)發(fā)邊界劃定”由14城市擴容到全國600個(gè)城市的原因，是最高決策層已經(jīng)確定將充分提高土地利用效率作為這一輪新型城鎮化推進(jìn)的主要指導思想，國土資源部和住建部提出的“劃定城市開(kāi)發(fā)邊界”思路，作為有效路徑，得到最高決策層的認可。

　　相關(guān)統計數據顯示，2000年~2010年間，全國城鎮建成區面積的擴張幅度就達到64.45%，遠高于同期城鎮人口45.9%的增長(cháng)幅度。與此形成鮮明聯(lián)動(dòng)關(guān)系的是，“全國土地二次調查”(下稱(chēng)“二調”)結果顯示，北京、天津的新增建設用地已接近枯竭，上海市則已經(jīng)沒(méi)有新增建設用地。“二調”結果顯示，以2020年為限，上海已經(jīng)沒(méi)有農地占用的空間;北京市和天津市，在農地占用空間的指標上，也僅有1.24萬(wàn)公頃和2000余公頃。

　　一些土地領(lǐng)域的專(zhuān)家曾多次公開(kāi)表示，許多中國城市年年為新增建設用地指標所困擾，但它們其實(shí)“并不缺地”，癥結是“用地效率太低”。在“新型城鎮化”概念被提出后，中央確定了用地重心將從“增量”轉向“存量”的總體思路。

　　國土部規劃司司長(cháng)董祚繼此前曾表示，劃定城市開(kāi)發(fā)邊界有三重意義：一是促進(jìn)城市轉型發(fā)展，提高城鎮化質(zhì)量;二是有利于節約用地和保護耕地;三是通過(guò)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，盡可能地把自然本底守住。

　　劃定邊界十分復雜

　　“14個(gè)城市的試點(diǎn)，工作推進(jìn)是比較順利的，但是在擴展到600個(gè)城市之后，‘城市開(kāi)發(fā)邊界’的劃定工作就比較復雜了。”5月12日，前述國土資源部不愿具名的官員向本報記者表示。

　　第一批14個(gè)城市的“城市開(kāi)發(fā)邊界劃定工作”之所以得以順利推行，主要原因是其中絕大部分城市屬于中央十分明確要控制城市規模的地區。如北京、上海、杭州、南京等城市，基本處于嚴控建設用地增長(cháng)的區域范圍內。

　　記者了解到，基于這一大的政策，在第一批14個(gè)城市的試點(diǎn)工作過(guò)程中，基本采用的是現行城市土地利用規劃、城市發(fā)展總體規劃劃定邊界的方法，規劃以外的地區，即劃定為城市開(kāi)發(fā)邊界以外，禁止進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)。

　　但是，上述工作方法并不能完全平移到未來(lái)600個(gè)城市“開(kāi)發(fā)邊界”的劃定過(guò)程中。因為在《國家新型城鎮化規劃》中，針對不同類(lèi)型的城市有不同的政策：人口在500萬(wàn)以上的特大城市要嚴控，但人口在100-300萬(wàn)、300-500萬(wàn)的城市，其規模還會(huì )繼續擴大。

　　除此之外，在中西部地區，國家還有讓約一億人口城鎮化的計劃。而當“劃定城市開(kāi)發(fā)邊界”的城市數量拓展到600個(gè)以后，其間大量的城市是需要擴充人口規模，或者導流人口進(jìn)入的城市。

　　“對于這樣的城市，不能簡(jiǎn)單地劃一條邊界，這樣不科學(xué)，也不利于發(fā)展，具體的辦法也要在實(shí)踐當中摸索。”曾參與《四川省城市開(kāi)發(fā)邊界劃定導則》編制工作的權威人士向記者表示。

　　目前，安徽省安慶市等一部分中西部地區的中小型城市已經(jīng)開(kāi)始嘗試劃定城市開(kāi)發(fā)邊界的有關(guān)工作。在此過(guò)程中，部分專(zhuān)家學(xué)者表示，沒(méi)有一個(gè)規劃能夠完全預見(jiàn)城市的發(fā)展，建議采取以“動(dòng)態(tài)邊界”的方式，在一定階段內劃設特定開(kāi)發(fā)邊界。