北京是中國的首都，作為國家政治、科技、文化、信息的中心，社會(huì )資源高度集中，因為首都的吸引力而招致眾多人口，也導致了北京“城市病”的凸顯。如何解決，成了一個(gè)問(wèn)題。2014年初，國家提出了京津冀協(xié)同發(fā)展戰略，其中，首都功能疏解即是題中之義。近日，北京市政府東遷通州以及其他一些傳言風(fēng)起，又一次引發(fā)人們熱議。

　　首都，相較于一般城市，其特殊之處在哪?北京城作為元明清王朝的都城，至今已有幾百年的首都經(jīng)驗，那么，歷史上北京城是否面臨此類(lèi)問(wèn)題，又是如何解決的?歷史經(jīng)驗對于今天的城市發(fā)展困局是否有借鑒意義?就相關(guān)問(wèn)題，記者記者采訪(fǎng)了北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院唐曉峰教授。

　　唐曉峰教授多年從事歷史人文地理研究，談及此事，他首先表明，對于傳聞，不便評論。但疏解北京非首都功能，是確定之事，可以作為討論的議題。

　　一般來(lái)說(shuō)，首都城市不可避免地存在非首都功能，但占多大比例是有差別的，這影響到城市管理體制的設定。

　　在中國古代都城中，非首都功能的東西比現在少得多，越早的都城，非首都功能的東西越少，城里可以說(shuō)是大朝廷，小社會(huì )，像秦咸陽(yáng)、漢長(cháng)安，城市主體就是大型宮殿，所以對都城的管理，主要是朝廷的事。長(cháng)安城初期的建設就是蕭何主持的。到了后代，雖然居民區在京城中占的空間逐漸擴大，需要有基層衙門(mén)，但朝廷仍然參與城市的直接管理。清代的北京城，管理者有步軍統領(lǐng)、五城御史、順天府尹，前兩個(gè)都是朝廷大員，順天府尹雖然是“地方官”，但級別比一般的府尹高二、三級。順天府是“京府”，其所轄的大興、宛平是“京縣”，還是有很強的首都色彩。

　　首都城市的歷史發(fā)展，有一個(gè)特點(diǎn)，其表現就是非首都職能部分的增加，比如老北京天橋一帶的發(fā)展。在首都城市向城市大社會(huì )發(fā)展的趨勢中，城市的首都職能與非首都職能的差異，或者說(shuō)矛盾，也就越來(lái)越明顯。那么，一個(gè)獨立的首都特區，比如美國首都華盛頓特區，是否也存在這樣的問(wèn)題?唐教授說(shuō)，“其實(shí)，也一樣，照樣存在兩種不同利益的矛盾。曾經(jīng)有一個(gè)華盛頓市長(cháng)，因為不滿(mǎn)于聯(lián)邦政府的一項法案，認為它侵犯了華盛頓市的利益，所以帶頭去游行，向國會(huì )抗議，結果因為游行堵塞了大街，妨礙了交通，居然被抓了起來(lái)。”

　　又有朝廷官員，又有地方官，中國古代都城的管理常常是這樣，二者在市政管理方面的界限并不清晰。像今天這樣明確、利落的“北京市政府”的概念是晚近才出現的，古代并沒(méi)有如此清晰的劃分。

　　那么，在近代城市化進(jìn)程中，脫離“國都”色彩之外的“北京市”，這樣一個(gè)城市管理色彩濃重的“市政府”是如何產(chǎn)生的?

　　唐曉峰教授介紹說(shuō)，北京“市政府”的雛形是從“巡警”機構中慢慢發(fā)展出來(lái)的，最初以維持治安為主要職責，這出現在清末民初。

　　清朝后期，北京城變得十分復雜，而朝廷能力漸弱，城市管理幾乎癱瘓。有個(gè)美國人到北京看到了臟亂的樣子，感到奇怪，“這難道就是永樂(lè )帝和乾隆帝的偉大的京師嗎?”看過(guò)清末北京照片的人都會(huì )納悶，怎么城市的街道坑坑洼洼，那么糟糕?

　　1900年，八國聯(lián)軍侵華，國都淪陷，事平之后，清廷開(kāi)始自我革新，實(shí)行“新政”。北京的近代管理體制也由此開(kāi)啟。由于當時(shí)北京城內百業(yè)雜處、秩序混亂，傳統體制下的城市管理模式無(wú)法適用。出于維護城市治安的考慮，清廷于1902年陸續裁撤五城御史衙門(mén)，仿照西方警政制度，籌辦了“工巡總局”，一方面負責城市治安，另一方面也承擔城市建設和管理的諸多職能，比如交通管理、公共衛生、社會(huì )救濟等。

　　1905年，清政府接受袁世凱的奏議，設立“巡警部”，接管了工巡總局，不久，又更名為“巡警總廳”，其職能不僅是京師內外城的警務(wù)，同時(shí)也包括了市政、交通、工商業(yè)管理、社會(huì )救濟等城市建設和公共管理職能。到了民國初年，巡警總廳又改建為京師警察廳，隸屬內務(wù)部，依然行使原有的城市管理職能。1914年，在內務(wù)總長(cháng)朱啟鈐倡議下，成立京都市政公所，才將京師警察廳的城市管理職能剝離出來(lái)，由市政公所行使這些職能。市政公所的成立是北京歷史上極為重要的體制性變革，它可以說(shuō)是北京市政府的前身。

　　首都，畢竟不是一個(gè)純粹的官員社會(huì )，它有百姓社區、各色實(shí)業(yè)，也有一個(gè)世俗平民社會(huì )，當然需要一套獨立的工作體制進(jìn)行組織管理。1928年，北京改稱(chēng)北平，成立北平特別市。當然，此時(shí)首都已經(jīng)不在這里，情形完全不一樣了。