2013年7月4日《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區改造工作的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2013〕25號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），亦將棚戶(hù)區劃分為城市棚戶(hù)區、國有工礦棚戶(hù)區、國有林區棚戶(hù)區、國有墾區棚戶(hù)區等四類(lèi)，并要求“在加快推進(jìn)集中成片城市棚戶(hù)區改造的基礎上，各地區要逐步將其他棚戶(hù)區、城中村改造，統一納入城市棚戶(hù)區改造范圍，穩步、有序推進(jìn)”。也就是說(shuō)，城中村屬于城市棚戶(hù)區的范疇。

　　綜上所述，我國政府定義的棚戶(hù)區涵蓋了城市、國有工礦區、國有林區和國有墾區等所有國有土地上所有具有“簡(jiǎn)易結構房屋較多、建筑密度較大，使用年限久，房屋質(zhì)量差，建筑安全隱患多，使用功能不完善，配套設施不健全”等特征的區域。我國政府定義的棚戶(hù)區的特征，與聯(lián)合國人居署列舉的貧民窟的七項特征以及聯(lián)合國專(zhuān)家組會(huì )議列舉的貧民窟的五項特征，高度重合。因此，可以認為我國的棚戶(hù)區就是貧民窟。

　　必須承認的是，我國也存在貧民窟，也就是包括熱議的城中村在內的各類(lèi)棚戶(hù)區。貧民窟問(wèn)題并不具有社會(huì )制度的屬性，我們應當勇于承認和應對我國實(shí)際存在的貧民窟問(wèn)題。對于貧民窟問(wèn)題的承認，有助于我們充分借鑒國際上解決貧民窟問(wèn)題的理論和實(shí)踐經(jīng)驗，不斷豐富低成本高效益的政策工具，從而標本兼治地解決我國的貧民窟問(wèn)題，改善人們的生活質(zhì)量，這也是中國夢(mèng)的題中應有之義。

　　貧民窟改造的國外經(jīng)驗

　　英 國

　　即使在發(fā)達國家，城市化進(jìn)程中也出現了貧民窟現象。19世紀20年代，世界上第一個(gè)貧民窟在英國倫敦的一個(gè)角落里誕生。到19世紀末，貧民窟在英國日益普遍，“僅倫敦過(guò)萬(wàn)人聚居的貧民窟就有20個(gè)以上”。當時(shí)的貧民窟住房種類(lèi)大致包括廉租房、大雜院、寄宿屋、地下室、“背靠背”式住宅五類(lèi)，其特點(diǎn)是人口居住密度非常大、衛生環(huán)境惡劣、房屋質(zhì)量差。

　　為應對貧民窟問(wèn)題，英國相繼推出一系列住房政策，以解決低收入者的基本住房問(wèn)題。英國政府在1875年、1882年、1885年、1900年相繼出臺四部《工人住房法》，通過(guò)建設廉價(jià)可租賃住房、提供貸款等一系列措施改造貧民窟。為鼓勵原貧民窟居民外遷，政府為有條件的居民提供補償，初步解決了貧民窟的突出問(wèn)題。

　　德 國

　　在19世紀中期的德國，住房是農民進(jìn)城后的第一大難題，為解燃眉之急，大量簡(jiǎn)易房屋得以興建并導致了貧民窟的產(chǎn)生。但是，在19世紀下半葉，德國汲取英法的經(jīng)驗教訓，在全面規劃、綜合治理的主導思想下，對城市管理、住宅建設、城市布局等方面制定了獨具特色的管理辦法。比如，推行以中小城市為主體的城市均衡發(fā)展戰略，加上產(chǎn)業(yè)分布均衡，人口分布與集聚同產(chǎn)業(yè)布局相適應。貧民窟現象在德國城市化初期曇花一現后，幾乎沒(méi)有再出現過(guò)。

　　總結德國經(jīng)驗可知，貧民窟主要是產(chǎn)業(yè)布局所帶來(lái)的人口集聚對住房的需求超過(guò)集聚區城市供給住房能力的產(chǎn)物。根本的解決之道是建立兼顧基本公共服務(wù)均等化與便捷交通的均衡化產(chǎn)業(yè)布局，在產(chǎn)業(yè)布局均衡化難以實(shí)現的大背景下，需要政府承擔起住房保障的責任，充分發(fā)揮住房政策的作用。

　　美 國

　　在美國，始于19世紀40年的快速城市化致使各類(lèi)人口在城市大規模集中，這不可避免地造成了住房擁擠、就業(yè)困難、環(huán)境惡化、貧困蔓延，突出表現為各類(lèi)貧民窟的形成和擴張。這一時(shí)期，美國的貧民窟除了城市原有居民長(cháng)期以來(lái)形成的底層社區（如棚戶(hù)區和強占定居點(diǎn)）外，還包括各類(lèi)外來(lái)人口（同樣以低收入階層為主）因短期集聚而構成的聚居區，其中比較典型的有農民工住宅區、外來(lái)移民社區和黑人社區等。

　　自19世紀末至20世紀90年代，先后開(kāi)展了社區改良運動(dòng)、城市更新運動(dòng)和鄰里復興運動(dòng)。社區改良運動(dòng)著(zhù)眼于貧民窟基礎設施的改造和基本公共服務(wù)的增加；城市更新運動(dòng)主要是清理貧民窟和建設廉租房；鄰里復興運動(dòng)主要是通過(guò)以市場(chǎng)為主的多元化投資渠道，更新城市和改造貧民窟，同時(shí)努力復興地區經(jīng)濟、增加就業(yè)，從根本上解決問(wèn)題。

　　主要發(fā)達國家在城市化水平達到70%以上時(shí)，貧民窟現象已經(jīng)很少見(jiàn)，但是為提升中低收入者的住房品質(zhì)，政府仍大力推動(dòng)住房建設和發(fā)展，為住房開(kāi)發(fā)建設和住房購買(mǎi)提供支持性財政和金融政策。

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