為何各國的區域均衡發(fā)展戰略都沒(méi)有取得成功呢？18世紀亞當斯密的《國富論》實(shí)際上早就做出解釋了，即只有適宜的自然環(huán)境、良好的生產(chǎn)分工和社會(huì )化大生產(chǎn)才能形成規模經(jīng)濟，我國的珠江三角洲地區就是集聚經(jīng)濟下達到規模經(jīng)濟的最好案例。人們移居經(jīng)濟聚集區域，不僅有利于生產(chǎn)的發(fā)展，而且增加了他們的收入，這也加劇了聚集區之間的就業(yè)競爭，同時(shí)降低了非聚集區的競爭壓力，從而促使發(fā)達地區與落后地區之間的生活水平趨同。

　　在美國，由于市場(chǎng)選擇了集聚經(jīng)濟模式，導致大城市成為多個(gè)制造業(yè)中心，而且由于人口、資本、技術(shù)等密度的增加，服務(wù)業(yè)也得以空前發(fā)展，其增加值反超制造業(yè)。而小城市則發(fā)展成為某一領(lǐng)域專(zhuān)業(yè)化較強的城市。我國目前正在推進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)方式的轉換，本質(zhì)上就是要提高服務(wù)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重，那就應該發(fā)展集聚經(jīng)濟，通過(guò)加大對高密度地區的資本投入，進(jìn)而提高高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的比重，而不是簡(jiǎn)單采取均衡發(fā)展戰略和本鄉本土的城鎮化戰略。美國經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗表明，人才都是往人才密集的大城市集聚，中國過(guò)去30年的發(fā)展也印證了這一點(diǎn)，不論是技術(shù)型人才還是農民工，大多都往東部，尤其是北京、上海和深圳這些特大城市流動(dòng)。而我國的中西部地區從建國至今，都有過(guò)幾次建成重工業(yè)基地的舉措，但均以失敗而告終。如50年代初的工業(yè)化階段和文革期間的三線(xiàn)建設，其結果既沒(méi)有發(fā)展起內地的重工業(yè)，又沒(méi)有留住人才。而目前中國雖然可以通過(guò)資本投入來(lái)增加中西部地區的經(jīng)濟總量，卻難以實(shí)現相應人力資本的匹配，最終還是無(wú)法解決規模不經(jīng)濟的難題。核心提示：無(wú)論是城市化還是城鎮化，都是為了拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)，縮小城鄉收入差距。因此，要評價(jià)城市化還是城鎮化對拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)、實(shí)現規模經(jīng)濟和縮小貧富差距更有效，只要對發(fā)達國家的城市化歷史和過(guò)去10年中我國城鎮化過(guò)程作量化分析就不難得出初步結論。

　　流動(dòng)人口帶來(lái)的問(wèn)題：改變行政職能或調整行政區劃

　　中國是全球人口流動(dòng)規模最大的國家，人口的流動(dòng)導致不同區域之間的人口結構和規模都發(fā)生了變化，如在上海、北京等大城市，都是流動(dòng)人口非常大的地方，在上海和北京，居住時(shí)間超過(guò)6個(gè)月以上的非本地戶(hù)籍人口估計都在500萬(wàn)以上，而統計顯示，北京接近90%的外來(lái)人口居住在城鄉結合部，而上海則有80%左右的外來(lái)人口居住在郊區，不少區的外來(lái)人口數量超過(guò)本地人口。這些非本地戶(hù)籍人口絕大部分都是農民工及其家屬，從事制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等。

　　由于市區居住成本高昂，他們只有在郊區選擇租金低、面積小的住所。大量外來(lái)人口進(jìn)入到某些村鎮，導致衛生、教育和社會(huì )治安等一系列問(wèn)題，如上海的農民工子女數量就達到40萬(wàn)以上，廣東等地的規模更大，如果按照《中華人民共和國義務(wù)教育法》，這些民工子女也應該享受九年制的義務(wù)教育，這方面上?；咀龅?，其他地方則不盡如人意。但義務(wù)教育即便做到，其教育設施、師資水平等明顯不足。而且，當這些農民工的子女畢業(yè)之后，如何就業(yè)又成為一大社會(huì )問(wèn)題。如目前社會(huì )犯罪中，外來(lái)人口所占比例高得驚人，這是因為現有的地方行政體制和財政支出都不支持外來(lái)人口的就業(yè)、教育和醫療衛生及其他社會(huì )保障等。尤其是一些郊區，自身的財力就不足，又很難得到因流動(dòng)人口增加的財政轉移支付，流動(dòng)人口的生活環(huán)境惡劣，甚至連供水排水系統都難以保障。

　　在城市化的背景下，估計我國今后每年將有1600萬(wàn)的農村人口進(jìn)入城鎮，但在現有的行政體制下，當地政府部門(mén)的主要職責無(wú)非是確保GDP增長(cháng)率、財政收入完成情況及戶(hù)籍人口的就業(yè)比例等，而且在住房保障、教育及醫療衛生保障，還有老年人生活保障等方面，同一城市不同戶(hù)籍的人得到的待遇是不一樣的，如醫療保障就被分為社保、鎮保和農保，所享受的醫療保障差距很大，而非本地戶(hù)籍的人口則基本享受不到這些福利。因此，為適應人口流動(dòng)帶來(lái)的人口分布和人口格局的變化，改變行政職能或調整行政區劃都有必要。

　　如前所述，在GDP和城鎮化作為考核政績(jì)的現有行政體制下，地方政府在財政支出結構上，肯定會(huì )增大基礎設施投資比例而減少社會(huì )保障性投入比例，前者既可以增加GDP，又可以實(shí)現“建筑物和道路交通”的城鎮化，但對民生的改善卻無(wú)益。因此，我們應該把GDP增長(cháng)作為考核地方政府政績(jì)的次要目標，而把包含本地流動(dòng)人口在內的就業(yè)率作為考核政績(jì)的首要指標，把為所有常住人口提供各種社會(huì )保障作為考核政績(jì)的重要指標，這樣的行政職能轉換才是必要的。同時(shí)，上一級行政部門(mén)應該根據下轄行政區域的人口增減變動(dòng)情況，給予相應的財政轉移支付，如對人口流入較多的地方，中央財政給予省市財政一定的轉移支付、省市則可以給對應的區縣，區縣再給到對應的村鎮。

　　此外，行政區劃的再調整也有必要，從大的方面來(lái)看，可以參考其他國家最發(fā)達地區城市擴張的經(jīng)驗，如東京都、巴黎、倫敦等城市的擴張模式，設立以城市集群為增長(cháng)極的行政區劃，而中國經(jīng)濟的增長(cháng)極主要在珠江三角洲和長(cháng)江三角洲地區，此外，還有中部和西部及東北的增長(cháng)極。從小的方面來(lái)看，有些流動(dòng)人口達到幾十萬(wàn)的發(fā)達地區的鎮可以升格為“市級鎮”，擁有更多的行政權力以提高其服務(wù)職能。只有這樣，中國的城市化才能順應人口流動(dòng)的市場(chǎng)化潮流，而不被納入“行政化”的歧途。