城市園林綠化作為城市重要的基礎設施建設在承擔“綠水青山”式的生態(tài)園林城市建設中具有舉足輕重的作用，特別是在近年來(lái)，各地的城市綠化工作取得了長(cháng)足進(jìn)步，全國涌現出數百個(gè)國家級、省級園林城市（縣）。但是另一方面，城市綠化工作還面臨著(zhù)許多問(wèn)題，生態(tài)園林建設還遠在路上：國家提出的生態(tài)園林城市尚無(wú)城市達標；各地有違法占綠，擅自變更城市綠地性質(zhì)的現象；在城市建設中，城市綠化仍是相對的弱項，有的城市一有空地就蓋房子賣(mài)錢(qián)；一些“城中村”的集體經(jīng)濟組織常以發(fā)展經(jīng)濟為由，采取各種手段改變其規劃確定的綠地性質(zhì)等等。上述問(wèn)題直接影響了城市人均綠地面積、綠化率和覆蓋率的提高，進(jìn)而影響到生態(tài)城市的建設。

　　我們認為，產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因是多方面的，但是城市綠地由于產(chǎn)權不清導致責任主體不明，價(jià)值目標單一，片面強調綠化的基礎設施作用，忽略城市生態(tài)價(jià)值，制衡手段欠缺是主要原因，因此加速建立城市綠地產(chǎn)權制度是建設生態(tài)園林城市必要的體制與機制基礎。

　　一、加速推進(jìn)城市綠地產(chǎn)權化的必要性和緊迫性

　　“產(chǎn)權”一詞是經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)重要的理論概念，國內外學(xué)術(shù)界對此有多種定義和解釋。一般認為，產(chǎn)權是指使自己或他人收益或受控的權利，其主要特征有：一是明確性，即它是一個(gè)包括財產(chǎn)所有者的各種權利及對限制和破壞這些權利時(shí)的處罰的完整體系。二是專(zhuān)有性，即使因一種行為產(chǎn)生的所有報酬和損失都可以直接與有權采取這一行動(dòng)的人相聯(lián)系。三是可轉讓性，即這些權利可以被引到最有價(jià)值的用途上去。

　　在明確產(chǎn)權的基礎上，引入市場(chǎng)價(jià)格機制，就能有效地確認相互影響的程度以及相互負擔的責任。產(chǎn)權經(jīng)濟學(xué)有一個(gè)著(zhù)名的案例：當火車(chē)駛過(guò)一片種有樹(shù)木和莊稼的土地時(shí)，機車(chē)排出的煙火經(jīng)常引起周?chē)臉?shù)木、莊稼著(zhù)火，這是一種外在性。如何克服它呢？關(guān)鍵在于明確產(chǎn)權。如果這塊土地是屬于有樹(shù)木、莊稼的農場(chǎng)主的，農場(chǎng)主就有權禁止火車(chē)排放煙火，火車(chē)若要排煙，火車(chē)的所有者就必須向土地的主人賠償一定的費用，反之，如果賦予火車(chē)主人具有自由釋放煙火而又不負責任的權力，那么農場(chǎng)主若想避免由于火車(chē)釋放煙火所導致的火災造成的損害，進(jìn)而要求火車(chē)不放煙火，就必須向火車(chē)主人支付一筆費用，以使火車(chē)主人愿意并能夠不排煙火，甚至停止運行。由此認為，更有效地消除外在性，用市場(chǎng)交易的方式實(shí)現賠償，前提就在于明確產(chǎn)權。

　　對城市綠地實(shí)現產(chǎn)權化的必要性在于：

　　一是建設生態(tài)文明強調環(huán)境安全已成為現階段我國生態(tài)立法、宏觀(guān)調控需偏重的價(jià)值理念。在我國現階段，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展帶來(lái)的負面影響越來(lái)越成為擺在國人面前的沉重負擔。在改革開(kāi)放最初的20年中，環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題尚未進(jìn)入主流政策體系，盡管當時(shí)的生態(tài)問(wèn)題已經(jīng)凸顯，但仍沒(méi)有總體性的生態(tài)政策出臺。時(shí)至今日，我們對城市綠化仍將其停留在“活的城市基礎設施建設”來(lái)定位。按照這一思路，既然是基礎設施，那么就應當按照人類(lèi)的需求進(jìn)行取舍和規劃建設，所以必然會(huì )出現當建設用地需求大于綠地需求時(shí)，就以犧牲綠地換取發(fā)展的現象。實(shí)踐證明：城市綠地是城市生態(tài)系統中具有負反饋功能的重要部分，能在一定程度上發(fā)揮各種生態(tài)功能，維持城市生態(tài)系統的平衡。城市園林植物生態(tài)功能主要包括：碳氧平衡、蒸騰吸熱、吸污滯塵、減菌減噪、涵養水源、土壤活化和養分循環(huán)，維持生物多樣性、景觀(guān)功能和防災減災。城市綠化覆蓋率低于37%，對氣溫的改善不明顯，理想的綠化覆蓋率要達到40%以上。既然城市綠化對生態(tài)有極為重要的使用價(jià)值，那么就應該同時(shí)具有價(jià)值，印度學(xué)者曾以一棵成年樹(shù)發(fā)揮的各種生態(tài)、經(jīng)濟效益進(jìn)行了測算，其綜合價(jià)值可達十幾萬(wàn)美元。實(shí)證研究證明，產(chǎn)權制度是優(yōu)于稅收、政府強制性標準等行政措施的有效調控措施。因此，運用經(jīng)濟手段特別是產(chǎn)權手段對城市綠化進(jìn)行保護，有利于改變其僅是城市基礎設施的功能觀(guān)念，既是在法律上對其重要價(jià)值的認定，也利于在實(shí)踐中對其保護，促進(jìn)生態(tài)城市的建設。

　　二是當前城市綠地沒(méi)有明確的產(chǎn)權（所有權或使用權）主體。國家《城市綠化條例》第十八條規定了綠化養護責任如“城市公共綠地、風(fēng)景林地、防護綠地、行道樹(shù)及干道綠化帶的綠化，由城市人民政府城市綠化行政主管部門(mén)管理”，未對城市綠地權屬作出規定?！肚鄭u市城市綠化條例》只是規定了城市綠地的養護主體，即公園綠地由城市綠化行政主管部門(mén)負責；居住區綠地，實(shí)行物業(yè)管理的，由業(yè)主或業(yè)主委托物業(yè)服務(wù)公司養護；未實(shí)行物業(yè)管理的，由街道辦事處負責。有的地方性法規如寧波市、山東省城市綠化法規雖然規定了樹(shù)木所有權的確認制度，但未對其是否實(shí)行產(chǎn)權化管理（如交易、補償制度）作出規定。我國城市綠地在產(chǎn)權保護方面的主要缺陷是：誰(shuí)是城市園林綠化的所有權主體？是國家（國務(wù)院代表）還是省、市、縣地方政府？單位和居住區附屬綠地的所有權主體是誰(shuí)？地方政府現行的對城市綠權的行政審批權（如砍伐、遷移樹(shù)木的權力）是一種什么樣的權力？是所有權還是管理權的表現？現實(shí)中，由于所有權主體的虛置，導致行政權過(guò)于明顯和強勢，包攬了規劃、建設、管理一系列事務(wù)，但又未能管好。往往排斥了市場(chǎng)規律在保護城市綠化方面的積極作用，而且公民參與權也被排斥在外，一些地方政府利用產(chǎn)權制度的模糊性無(wú)視城市綠化巨大的生態(tài)價(jià)值，隨意占用綠地搞建設，一些城市發(fā)生政府因城市建設砍伐大樹(shù)時(shí)，熱心環(huán)保的市民只能以上訪(fǎng)或行為藝術(shù)的方式進(jìn)行抗爭，往往形成不穩定的社會(huì )事件。

　　三是現有的行政執法手段對城市綠地的保護能力和力度有限。如居住小區綠地保護問(wèn)題。近年來(lái)隨著(zhù)業(yè)主環(huán)境意識和維權意識的提高，對居住小區不按設計標準建設和違法占綠現象屢有舉報。城市綠化法規對行政機關(guān)賦予了規劃方案的審批權和行政處罰權，但對違法行為的查處僅限于罰款，對責令恢復綠地或按規劃方案建設卻無(wú)強制權。同時(shí)居住小區的調整規范還有物權法等民事法律規范。因此引入產(chǎn)權制度等民事法律規范手段保護城市綠地有助于彌補行政執法手段的局限性。

　　四是現有的行政管理手段需要制約和規范。實(shí)踐證明，各地方執行綠地系統規劃的效果不理想，擅自變更城市綠地性質(zhì)、變更城市綠地的行為大都是地方政府的行政行為，這些違規違法行為之所以發(fā)生除了依法行政意識缺乏外，還和城市綠地沒(méi)有產(chǎn)權人有密切關(guān)系。當出現對綠地所有權的占用、侵占和變動(dòng)時(shí)，城市綠地總會(huì )顯現出“不會(huì )說(shuō)話(huà)”的弱勢局面，其結果也就可想而知了。

　　五是政策支持為城市綠地產(chǎn)權化提供了契機。近日，國務(wù)院出臺了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，將在能源、交通、市政等基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)。境內外法人或其他組織均可以通過(guò)公開(kāi)競爭，在一定期限和范圍內參與投資、建設和運營(yíng)基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益。根據該辦法，政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式的發(fā)展，將起到積極的作用。這一政策為社會(huì )資本投入城市綠化建設并享有一定產(chǎn)權提供了良好基礎。