美國城鎮化的教訓

　　雖然美國創(chuàng )造了人類(lèi)城鎮化歷史上的輝煌成就，但美國也在不斷反思和調整城市規劃理念，其在城鎮化及城市發(fā)展中的一些教訓，也值得我們深刻反思、引以為戒。

　　一是城市郊區化低密度無(wú)限擴張造成土地資源浪費。二戰以后，美國高速公路快速發(fā)展，市郊之間通勤率大幅提高，同時(shí)實(shí)行了鼓勵居民到郊區定居的住宅抵押貸款保險和補貼制度，形成了“鄉村住宅區”和“遠郊多功能購物中心”的開(kāi)發(fā)模式，導致大量低層、低密度住宅沿公路向郊區發(fā)展，城市大規模“攤大餅”式、非集約化向郊區擴張，不僅造成了交通擁堵、空氣污染，也大幅增加了能耗和土地資源浪費。

　　二是城市中心區出現空洞化。都市蔓延、郊區迅速擴張的另一個(gè)表現就是中心城市發(fā)展緩慢。由于城市功能向郊區分散、產(chǎn)業(yè)向郊區外遷，郊區取代城市成為了經(jīng)濟增長(cháng)的中心，大大削弱了城市發(fā)展的基礎，出現了城市破舊建筑集中的大片衰敗“灰區”，市中心經(jīng)濟空洞化，呈現出頹敗的景象。

　　三是公共交通發(fā)展不盡平衡。美國的出行方式主要以私人汽車(chē)為主，公共交通系統發(fā)展不盡平衡。城市郊區化現象比較普遍，不利于形成有效的公交系統。公共交通在低密度的社區運行效率低下，由于缺少足夠的乘客，公共交通難以得到政府在政策和財政上更大的支持，致使公交服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步下降，使得更多的人轉向私人交通，由此形成另一種不良循環(huán)。

　　四是城市管理出現協(xié)調阻滯。美國大都市區內中心城市和郊區失衡發(fā)展，大量中產(chǎn)階級住戶(hù)遷往郊區，加速了權力重心的轉移和地方治理的分散化。各大都市區內的郡、鎮、市和學(xué)區等互不隸屬，各自擁有獨立的決策權，大都市、城市、小城鎮和學(xué)區之間管理協(xié)調很難。由于郊區化無(wú)序擴張和大都市管轄權的分散化、碎片化，協(xié)調起來(lái)很難，中心城市無(wú)法控制郊區的發(fā)展和維護自身地位，出現了管理分割、各自為政、協(xié)調協(xié)作阻滯等問(wèn)題。

　　五是能源資源消耗巨大。工業(yè)革命后的美國走向拋棄型社會(huì )——產(chǎn)品趨向短期甚至一次性使用。20世紀以來(lái)，美國城鎮化最顯著(zhù)的特征之一，就是城市郊區化的土地低密度開(kāi)發(fā)擴張，這是以巨大的能源消耗為代價(jià)的。美國人過(guò)多地占有人類(lèi)的礦產(chǎn)資源，人口僅占世界的6%，卻消耗了全球35%的資源。

　　美國城鎮化的啟示與借鑒

　　縱觀(guān)中美兩國，城市的體量和數量都很大。美國是世界上城鎮化最發(fā)達的國家，中國是世界上城鎮化發(fā)展最快的國家；美國城市化因大量移民而迅速擴張，中國的城鎮化靠大批非農人口進(jìn)城迅速發(fā)展。盡管中美兩國在城鎮化發(fā)展上選擇了不同的道路，但是兩國在發(fā)展過(guò)程中面臨的很多問(wèn)題都是相同的。美國城市建設的經(jīng)驗和教訓，對我們推進(jìn)新型城鎮化建設具有重要的借鑒意義。

　　一是擯棄汽車(chē)導向的城市規劃是必然選擇。汽車(chē)導向的城市化是美國城市發(fā)展的典型特征。新城市主義代表人物安德?tīng)査?middot;杜阿尼（AndresDuany）曾指出，上世紀40年代美國聯(lián)邦住房管理局實(shí)施的新的社區設計標準及聯(lián)邦高速公路項目，促成了一種依賴(lài)汽車(chē)、缺少社會(huì )交往和城市美德的城市住宅結構。他批評現代主義的城市規劃缺少人性的考慮，而我國目前的城鎮化進(jìn)程也在慢慢陷入其舊有的窠臼。汽車(chē)已開(kāi)始主導并占據人們生活的主體，城市空間讓位于汽車(chē)，城市規劃不是規劃汽車(chē)和公路以適應我們的生活，而是人們必須規劃自己的生活以適應汽車(chē)。一個(gè)城市的土地、資源、環(huán)境等的承載力是有限的，無(wú)限制購買(mǎi)、使用小汽車(chē)，同時(shí)又希望不擁堵、無(wú)污染、環(huán)境良好，這只能是幻想。被動(dòng)應對，僅靠建設寬馬路、高架橋，難以解決城市交通問(wèn)題?！秶倚滦统擎偦巹潱?014~2020年）》強調，要把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規劃全過(guò)程。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規劃，合理確定城市規模、開(kāi)發(fā)邊界、開(kāi)發(fā)強度和保護性空間。

　　二是高效、集約、可持續的新型城鎮化需要新的規范和標準。我國的城鎮化過(guò)程，與美國的郊區化進(jìn)程雖然不盡相同，但在城市密度和土地利用方式上仍有一定的相似性。我國新興城鎮的發(fā)展，往往伴隨著(zhù)更為低密度的住宅的蔓延和更為多樣化的郊區土地利用方式。很多城市，特別是新興城市，道路網(wǎng)絡(luò )大都以主干道為主，路網(wǎng)密度嚴重不足、稀疏的層次結構突出、車(chē)優(yōu)先于人的弊病十分明顯。世界銀行發(fā)表的研究顯示，巴黎每平方公里有133個(gè)十字路口、東京有211個(gè)，新建設的北京北部只有14個(gè)、上海浦東新區也僅17個(gè)。有關(guān)研究測算，未來(lái)15年，中國的城市化將在基礎設施建設上投入約5.3萬(wàn)億美元，但如果通過(guò)一系列市場(chǎng)化改革抑制城市低密度無(wú)序擴張，更高效、密集、集約的城市化，可以在基礎設施支出上節省約1.4萬(wàn)億美元，相當于2013年全國GDP的15%。因此，當前的現實(shí)需求是，應盡快制定更明晰的、具有直接約束力的、差異化分明的新型城鎮化規劃設計的新規范和新標準。

　　三是公共交通應作為解決城市擁堵的主導方向。交通擁堵是全世界所有大城市的通病，紐約是世界城市中交通最繁忙的城市之一，但是交通擁堵情況卻比首都華盛頓、洛杉磯和舊金山等大城市要好。紐約市治理交通擁堵的實(shí)踐表明，發(fā)展公共交通、減少道路車(chē)輛，采取切實(shí)可行的疏導措施，就有可能解決難題。自1811年以來(lái)，紐約市的城市規劃經(jīng)歷了3次大更新，但大力發(fā)展快捷便利的公共交通，始終是紐約市的一項長(cháng)期政策。紐約公共交通系統客流量4倍于首都華盛頓和洛杉磯的總和，紐約地鐵是全球最大也是最老的地鐵系統之一，始建于1869年，經(jīng)過(guò)100多年的發(fā)展，逐漸形成了總長(cháng)度為1355公里、24條地鐵線(xiàn)、468個(gè)?？空军c(diǎn)的龐大系統，這些線(xiàn)路與地面公共汽車(chē)聯(lián)合組成了覆蓋全市的公共交通網(wǎng)絡(luò )。市內設有公共汽車(chē)專(zhuān)用車(chē)道，以保障公共汽車(chē)通行無(wú)阻。很多地鐵和公交線(xiàn)路都是一年365天、全天24小時(shí)運轉。紐約人不以擁有私家車(chē)為榮，全美國總共有2億多輛汽車(chē)，人均汽車(chē)擁有率約84％，而紐約市是全美國唯一的半數以上家庭沒(méi)有汽車(chē)的城市，曼哈頓區甚至75％以上的家庭都沒(méi)有汽車(chē)。

　　四是創(chuàng )新城市管理體制是城鎮化的有力保障。美國的城市行政管理模式比較獨特，采取的是類(lèi)似公司治理結構的管理模式，全美將近一半的中等以上城市設立市政理事會(huì )（委員會(huì )）管理城市，行政管理機構精簡(jiǎn)，行政成本低、效率高，城市管理具有整體性，城市建設規劃與管理合一，管理職能與層次簡(jiǎn)單分明、職責清楚。我們應注重學(xué)習和借鑒美國這種管理模式，實(shí)施城市管理體制綜合改革，消除城市管理條塊分割的弊病，遵循市場(chǎng)規律、完善城市治理結構，實(shí)現政府治理和社會(huì )自我調節、居民自治良性互動(dòng)，提升城市社會(huì )治理水平，創(chuàng )新城鎮治理方式和管理體制，為新型城鎮化提供有力保障。

　　五是加快中西部地區城鎮化進(jìn)程是協(xié)調發(fā)展的必由之路。美國早期的區域間城鎮發(fā)展和人口分布也極不均衡，城鎮和人口主要分布在東部地區。后來(lái)在交通和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)下，各區域城鎮和人口逐漸取得均衡。這一方面促進(jìn)了西部和南部地區的經(jīng)濟發(fā)展，另一方面也解決了美國區域發(fā)展不協(xié)調、不均衡及收入差距大等問(wèn)題。由于受經(jīng)濟資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展差異的影響，我國東中西部地區城鎮化發(fā)展很不平衡，東中部地區城鎮化發(fā)展迅速，西部地區大城市很少，中小城鎮的規模也很小，呈現出明顯的東高西低特征。目前，東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%，而中部、西部地區分別只有48.5%、44.8%。西部地區城市發(fā)育明顯不足，導致人口長(cháng)距離大規模流動(dòng)、資源大跨度調運，極大地增加了經(jīng)濟社會(huì )運行和發(fā)展的成本。同時(shí)，也導致區域發(fā)展差距、收入差距不斷拉大，影響了西部穩定、民族團結。李克強總理在2014年政府工作報告中指出，今后一個(gè)時(shí)期，要著(zhù)重解決好現有“三個(gè)1億人”問(wèn)題，其中，通過(guò)加快中西部地區發(fā)展和城鎮化進(jìn)程，引導約1億人在中西部地區實(shí)現就近城鎮化。如何加快中西部城鎮建設，使城鎮化發(fā)展更加協(xié)調，在中西部一些發(fā)展條件較好的地區，加快培育新的城市群、形成新的增長(cháng)極，值得我們認真謀劃和研究。