作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所　吳平

　　十八屆三中全會(huì )從國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標出發(fā)，提出“堅定不移實(shí)施主體功能區制度，建立國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動(dòng)發(fā)展，建立國家公園體制”。在推進(jìn)生態(tài)文明建設、實(shí)現生態(tài)領(lǐng)域治理體系和治理能力現代化的進(jìn)程中，建立國家公園體制是設定資源消耗上線(xiàn)，劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，嚴守環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)，構建國土生態(tài)安全空間的重大舉措，是整合現有保護地類(lèi)型，形成科學(xué)統一、與國際接軌的保護地體系的強大動(dòng)力。通過(guò)建立國家公園對本國具有代表性的生態(tài)系統、自然資源及景觀(guān)、文化遺產(chǎn)等予以重點(diǎn)、有效保護，已成為國際社會(huì )的趨勢。

　　國家公園：正本與清源

　　我國“國家公園”類(lèi)型多樣，自然保護區、風(fēng)景名勝區、世界文化自然遺產(chǎn)、國家森林公園、國家濕地公園、城市濕地公園、國家沙漠公園、國家礦山公園、國家地質(zhì)公園、國家重點(diǎn)公園及水利風(fēng)景區等十幾種不同名稱(chēng)的“公園”“保護區”重疊司空見(jiàn)慣，多塊牌子的背后呈現出管理體系的混亂和部門(mén)利益的博弈。在實(shí)踐中不免困惑于歸誰(shuí)管，怎么管。因此，建立國家公園體制，需要先正本清源。

　　事實(shí)上，“國家公園”（National Park）由來(lái)已久，已有140多年的歷史。1872年，世界上第一個(gè)國家公園——美國黃石國家公園正式創(chuàng )立。雖然各國國家公園定義并不統一，模式不盡相同，但國家公園的百年實(shí)踐也逐漸形成了共識：國家公園不同于以游憩為主要導向的一般意義上的公園，而是以保護為優(yōu)先考慮，兼顧公眾享有。國家公園具有明確的限定要素，并不能僅從名稱(chēng)判斷。結合IUCN《保護地管理應用指南》，域外成熟的制度運行和實(shí)踐經(jīng)驗，以及我國現實(shí)國情，我國的“國家公園”應當包括四個(gè)要素：第一，資源要素。國家公園內的生態(tài)系統、自然和文化景觀(guān)應當具有國家代表性，且面積要足夠大、生態(tài)質(zhì)量要足夠高，以使得其內的生態(tài)進(jìn)程得以持續進(jìn)行。第二，功能要素。國家公園應當有一定區域為公眾提供娛樂(lè )、游憩、學(xué)習、教育的機會(huì )。第三，國家要素。中央在國家公園的管理、財政等方面應當承擔重要甚至主導作用。第四，程序要素。成為名正言順的國家公園需要符合相應的程序要件，即通過(guò)設立程序，由管理部門(mén)根據相應的標準進(jìn)行指定，并實(shí)施規劃管理。

　　2006年以來(lái)，云南、黑龍江、浙江等地都進(jìn)行過(guò)“國家公園”地方層面的試點(diǎn)。各地國家公園的探索實(shí)踐，對于整合政出多門(mén)的保護地管理現狀，推行有效的保護地體系，保護有重大生態(tài)價(jià)值的自然生態(tài)系統具有先行意義。然而，由于發(fā)展旅游能夠帶來(lái)巨大的經(jīng)濟效益，并且社會(huì )公眾對于保護地所能帶來(lái)的教育、游憩的需求強烈，在此背景下，地方對于設立國家公園試點(diǎn)的積極響應可能更看重國家公園所能帶來(lái)的品牌效應和經(jīng)濟效益。以探索國家公園試點(diǎn)為名，行資源開(kāi)發(fā)利用創(chuàng )收之實(shí)，對環(huán)境、生態(tài)的破壞不可避免，很難體現出國家公園的真正特性。

　　為了糾正亂象叢生的試點(diǎn)實(shí)踐，有序建立國家公園體制，2015年以來(lái)，中央進(jìn)行了統一部署：13個(gè)部委聯(lián)合出臺試點(diǎn)方案，由國家發(fā)改委牽頭成立工作協(xié)調機制，遴選9個(gè)地區為試點(diǎn)。2015年，青海三江源、浙江開(kāi)化及湖北神農架的國家公園試點(diǎn)正式啟動(dòng)。作為我國第一個(gè)國家公園體制試點(diǎn)，三江源國家公園的建設著(zhù)力突破原有體制的藩籬，解決“九龍治水”和監管執法碎片化問(wèn)題，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的生態(tài)保護管理體制機制，為我國其他國家公園試點(diǎn)建設樹(shù)立了標桿與基準。

　　生態(tài)治理：同音且共律

　　推進(jìn)生態(tài)治理現代化、加強生態(tài)文明建設是緩解當前嚴峻的生態(tài)環(huán)境危機的必由之路，更是實(shí)現國家、民族永續發(fā)展的戰略選擇。建立國家公園體制，將在理念、體制及行動(dòng)三方面帶動(dòng)生態(tài)治理現代化，助力生態(tài)文明建設。

　　理念上，國家公園體制的成功建立將會(huì )極大地提升和增強國家認同感和民族自豪感，凝聚全民生態(tài)保護的共識，匯集生態(tài)文明建設的合力。缺少保護生態(tài)的共同信念，生態(tài)治理難以得到全社會(huì )多元主體的合力推進(jìn)，更毋言其現代化。建立國家公園體制的實(shí)踐則為這種共識的形成提供了一劑良方。國家公園不僅是一種重要的保護地類(lèi)型，更代表一國最具代表性的自然美景和文化遺跡，通過(guò)讓人們全身心地接觸美麗的自然景觀(guān)和瑰麗的文化遺跡，生態(tài)保護意識落地生根，環(huán)境保護理念日益增強，從而產(chǎn)生對自然的愛(ài)護之情和對國家文化的赤子之心，并將逐漸體會(huì )到保護國家公園功在當代、利在千秋。這種直接通過(guò)自然和文化之美所匯集的生態(tài)保護意識能夠成為推動(dòng)生態(tài)治理現代化的強大精神力量。