第三，全面的公眾參與。一方面，志愿者眾多。美國國家公園員工只有兩萬(wàn)多人，但每年志愿者有幾十萬(wàn)人。成為志愿者需要經(jīng)過(guò)嚴格篩選，但這段經(jīng)歷對于他們在升學(xué)、求職方面有很大幫助。另一方面，公眾監督制度完善。舉例來(lái)說(shuō)，2000年左右，為了謀求高效，美國國家公園對資金使用機制進(jìn)行了改革。國家公園管理局總部允許公園的門(mén)票和特許經(jīng)營(yíng)收入的80%留在公園內部，只有20%上交。如何確保國家公園的公益性，而不是把重點(diǎn)工作只放在經(jīng)營(yíng)上？這要得益于完善的公眾監督制度。美國國家公園管理局包括下屬的413個(gè)成員單位，所收支的每一筆錢(qián)都能夠在網(wǎng)上查詢(xún)到。而公園員工都是中央政府的公務(wù)員，其收入只取決于崗位和職級，與公園本身的經(jīng)營(yíng)收入完全脫鉤。

　　第四，市場(chǎng)機制發(fā)揮作用。美國國家公園的餐飲、住宿等存在消費彈性且非基本公共服務(wù)，都由以項目為單位的特許經(jīng)營(yíng)商來(lái)提供，而不允許公園管理局自己經(jīng)營(yíng)。發(fā)揮市場(chǎng)作用，確保了公園管理局的公益性。

　　中國環(huán)境報：為何目前批準的是國家公園體制試點(diǎn)區而非國家公園試點(diǎn)？

　　蘇楊：我認為，這是允許用不同的模式去嘗試，保護需求的差別要體現到管理體制的差別上。例如，對人地關(guān)系的處理，保護需求就決定了不同的國家公園，其土地權屬制度安排必須因地制宜。像三江源，它的人地關(guān)系相對寬松，決定其不能采取封閉隔離式的保護，維持原住民適當的生產(chǎn)生活更有利于自然保護。原住民適當強度的游牧形成了一個(gè)非常好的物質(zhì)循環(huán)，有利于生態(tài)。如果要把草場(chǎng)用圍欄圍起來(lái)，或者把人都趕走，這個(gè)地方的生態(tài)質(zhì)量反而會(huì )下降。

　　世界上類(lèi)似的還有很多例子。比如，朱鹮習慣甚至依賴(lài)人工稻作系統生存，如果禁止傳統農耕生產(chǎn)，反而可能滅絕，這就是日本朱鹮滅絕的重要原因之一。而中國的朱鹮能夠從原來(lái)僅剩下的7只發(fā)展到現在野外種群近2000只，正是準確把握了這種人地關(guān)系并作出了相應的制度安排。但東北虎豹國家公園試點(diǎn)區則是另一種人地關(guān)系，需要盡量把人員清除出去，把地還給老虎，否則人和獸會(huì )直接產(chǎn)生很?chē)乐氐臎_突。三江源和東北虎豹國家公園的土地權屬相關(guān)制度設計自然有別，這就要求必須搞試點(diǎn)，一刀切肯定是不行的。

　　建設國家公園體制的根本目的是什么？

　　要在“保護為主”的同時(shí)強調“全民公益性?xún)?yōu)先”。

　　中國環(huán)境報：“試點(diǎn)方案”提出，通過(guò)建立國家公園體制實(shí)現“保護為主”，是否說(shuō)明我們現在的保護地體系存在重大問(wèn)題？

　　蘇楊：首先必須說(shuō)明，和社會(huì )上流行的說(shuō)法不同，中國這些年來(lái)的生態(tài)恢復是顯著(zhù)的。這樣的結論可以在中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所對三江源的評估，以及中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心對生態(tài)系統十年變化的評估里得到佐證。而且，中國主要的陸生旗艦物種數量都在增長(cháng)，在目前全球物種滅絕速度加快的情況下，這樣的成就尤顯突出。但和我們資源價(jià)值比起來(lái)，我們做得還不夠好。中央最近對8個(gè)省的自然保護區的督察情況說(shuō)明，即便號稱(chēng)“管理要求最嚴格”的自然保護區也還有很多管理漏洞。對重要保護地的管理，總體來(lái)看，仍然存在沒(méi)有保護好、沒(méi)有服務(wù)好、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)好等通病。一是保護地破碎化現象嚴重且絕大多數為級別很低的屬地化管理。管理權限分散在較低級別政府的諸多部門(mén)中，一地多牌且一地多主，管理不規范，保護與利用的關(guān)系模糊不清。二是許多保護地不僅保護力度不夠，帶動(dòng)社區發(fā)展也不力。三是有些發(fā)展旅游不當，節假日期間人滿(mǎn)為患、服務(wù)不佳。這些問(wèn)題不斷引發(fā)公眾的抱怨和不滿(mǎn)。

　　反復出現的問(wèn)題要總結規律，普遍出現的問(wèn)題要總結制度成因。解決這些問(wèn)題，要靠生態(tài)文明體制建設，尤其是國家公園體制。中央2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對“國家公園體制”解釋得全面而清晰：“加強對重要生態(tài)系統的保護和永續利用，改革各部門(mén)分頭設置自然保護區、風(fēng)景名勝區、自然文化遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護地進(jìn)行功能重組……保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。中央啟動(dòng)國家公園體制試點(diǎn)的目的之一就是通過(guò)具有龍頭作用的國家公園體制建設，帶動(dòng)保護地體系的統一、規范、高效管理。