四、工作要求

　?。ㄒ唬┘訌娊M織領(lǐng)導。國家層面成立由國家發(fā)展改革委牽頭的試點(diǎn)工作部際協(xié)調機制，成員由國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉建設部、水利部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪地理信息局等部門(mén)組成。各有關(guān)部門(mén)要在前一階段工作基礎上，統一思想、齊心協(xié)力、積極配合、密切協(xié)作，確保試點(diǎn)工作順利進(jìn)行。各試點(diǎn)省份黨委和政府要高度重視，加強對試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導，建立健全相關(guān)工作機制，按照中央統一部署精心組織、細化方案，扎實(shí)高效推進(jìn)各項工作。

　?。ǘ┲?zhù)力探索創(chuàng )新。鼓勵有條件的試點(diǎn)省份探索協(xié)同編制省級空間規劃和市縣空間規劃。允許試點(diǎn)省份選擇部分所轄縣（市、區）數量較少的市地級行政單元，探索上下協(xié)同編制空間規劃的路徑、模式，為完善省級空間規劃技術(shù)路線(xiàn)和編制方法提供借鑒。編制省級空間規劃試點(diǎn)過(guò)程中的重大問(wèn)題和重要改革成果要及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報告。

　?。ㄞD載自新華網(wǎng)）

　　新華社記者安蓓就此試點(diǎn)方案采訪(fǎng)了國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人。

　　問(wèn)：開(kāi)展省級空間規劃試點(diǎn)有什么重要意義？

　　答：改革開(kāi)放以來(lái)，我國建立了比較完整的規劃體系，各類(lèi)規劃在國家治理能力現代化建設中發(fā)揮了積極作用。但也存在規劃之間銜接不夠、相互打架，規劃權威性不夠、實(shí)施管控不力等問(wèn)題。特別是空間性規劃在技術(shù)方法、標準規范、管理體制等方面不協(xié)調不一致，影響了國家空間治理效率，不利于經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展。開(kāi)展省級空間規劃試點(diǎn)，是我國探索建立空間規劃體系的一項重要舉措，有利于理順規劃關(guān)系，精簡(jiǎn)規劃數量，健全全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系；有利于系統解決各類(lèi)空間性規劃存在的突出問(wèn)題，提升空間規劃編制質(zhì)量和實(shí)施效率；有利于改革創(chuàng )新規劃體制機制，更好發(fā)揮規劃的引領(lǐng)和管控作用，更好服務(wù)于“放管服”改革，降低規劃領(lǐng)域制度性交易成本。

　　問(wèn)：圍繞起草《方案》開(kāi)展了哪些工作？

　　答：為了提高《方案》的科學(xué)性和可行性，我們會(huì )同國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉建設部等有關(guān)部門(mén)，圍繞起草《方案》開(kāi)展了一系列工作，主要有四個(gè)方面。

　　一是強化前期研究。2015年底，我們組織各?。▍^、市），用半年時(shí)間，對如何編制省級空間規劃、構建空間規劃體系、健全規劃編制機制等問(wèn)題，進(jìn)行研究探索，提出改革建議。

　　二是總結借鑒已有探索。先后赴浙江、福建、廣西、貴州、寧夏等省區調研，了解各地推進(jìn)“多規合一”的主要成效和經(jīng)驗，以及面臨的主要問(wèn)題，通過(guò)全面了解已有的改革探索成果，為起草《方案》提供借鑒。

　　三是組織咨詢(xún)研討。通過(guò)召開(kāi)專(zhuān)題研討會(huì )和專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì )，請相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家學(xué)者對“多規合一”技術(shù)路線(xiàn)、體制機制、法律法規等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，提出意見(jiàn)建議，為制定《方案》提供支撐。

　　四是協(xié)調各方意見(jiàn)。通過(guò)召開(kāi)專(zhuān)題協(xié)調會(huì )和書(shū)面征求意見(jiàn)，多次協(xié)調溝通各方面意見(jiàn)，并對《方案》進(jìn)行修改完善。

　　問(wèn)：試點(diǎn)范圍是如何選定的？

　　答：《方案》確定了9個(gè)試點(diǎn)省份，包括吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、海南、貴州、寧夏。其中，海南、寧夏是此前中央全面深化改革領(lǐng)導小組批準的試點(diǎn)，選擇其他7個(gè)試點(diǎn)省份，主要考慮了三方面因素。

　　一是福建、江西和貴州是我國設立的首批國家生態(tài)文明試驗區，按照《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于設立統一規范的國家生態(tài)文明試驗區的意見(jiàn)》，開(kāi)展空間規劃改革是試驗的重點(diǎn)內容之一，因此將這三個(gè)省份納入試點(diǎn)范圍。

　　二是吉林、浙江、河南、廣西四省區的現有工作基礎和相關(guān)條件較好，在吉林省開(kāi)展試點(diǎn)也有利于進(jìn)一步支持東北地區振興發(fā)展。

　　三是上述9個(gè)省份的國土面積、資源本底、地形地貌、發(fā)展水平、陸海統籌等方面情況各不相同，具有一定的代表性，有利于豐富試點(diǎn)探索經(jīng)驗、校驗試點(diǎn)成效并向全國復制推廣。

　　問(wèn)：“多規合一”與空間規劃是什么關(guān)系？

　　答：2014年8月，我們和國土、環(huán)保、住建四個(gè)部門(mén)在全國選擇28個(gè)市縣，開(kāi)展“多規合一”試點(diǎn)。當時(shí)的思路是推進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、生態(tài)環(huán)境保護規劃等的“合一”，“多規合一”的對象既包括發(fā)展類(lèi)規劃，也包括空間類(lèi)規劃。但隨著(zhù)試點(diǎn)實(shí)踐和理論探索的深入，各方面都逐漸傾向于，首先推進(jìn)空間類(lèi)規劃的“多規合一”，后期再整合發(fā)展類(lèi)規劃和空間類(lèi)規劃。此后發(fā)布的中央文件也對這一問(wèn)題進(jìn)行了明確，黨的十八屆五中全會(huì )提出“以主體功能區規劃為基礎統籌各類(lèi)空間性規劃，推進(jìn)‘多規合一’”，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，“整合目前各部門(mén)分頭編制的各類(lèi)空間性規劃，編制統一的空間規劃，實(shí)現規劃全覆蓋”。

　　因此，明確了“多規合一”的對象是空間性規劃，也就明確了“多規合一”與空間規劃的關(guān)系，編制空間規劃、構建空間規劃體系是目標，推進(jìn)“多規合一”是手段、是過(guò)程。開(kāi)展省級空間規劃試點(diǎn)也就是省域“多規合一”試點(diǎn)。

　　問(wèn)：《方案》提出“注重開(kāi)發(fā)強度管控”，為什么要注重開(kāi)發(fā)強度管控？如何實(shí)現？

　　答：開(kāi)發(fā)強度是指一個(gè)區域建設空間占該區域總面積的比例?？刂崎_(kāi)發(fā)強度，是《全國主體功能區規劃》提出的重要理念。我國國土空間的本底條件、分布特征，以及保障農產(chǎn)品供給安全的剛性要求，決定了我國可用來(lái)推進(jìn)工業(yè)化城鎮化的國土空間并不寬裕。即使是城市化地區，也要保持必要的耕地和綠色生態(tài)空間，合理滿(mǎn)足當地人口對農產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的需求。因此，各類(lèi)主體功能區都要有節制地開(kāi)發(fā)，保持適當的開(kāi)發(fā)強度。

　　《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步提出，要改變目前按行政區和用地基數分配用地指標的做法，將開(kāi)發(fā)強度指標分解到各縣級行政區，作為約束性指標，控制建設用地總量。按照這一要求，《方案》提出省級層面要科學(xué)測算三類(lèi)空間比例和開(kāi)發(fā)強度控制指標，并分解到市縣，以實(shí)現省級空間規劃對全省空間開(kāi)發(fā)的有效管控。

　　開(kāi)發(fā)強度控制由縱向和橫向兩方面組成?？v向控制，是指省級層面將開(kāi)發(fā)強度分解到各個(gè)市縣，一要體現不同主體功能區的差別，向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域適當傾斜，二要嚴格控制，保證各市縣開(kāi)發(fā)強度的加權平均值，不超過(guò)全省開(kāi)發(fā)強度。橫向控制，是指每個(gè)行政轄區將開(kāi)發(fā)強度分解到城鎮、農業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間，一要滿(mǎn)足三類(lèi)空間開(kāi)發(fā)強度城鎮空間最大、生態(tài)空間最小，二要滿(mǎn)足三類(lèi)空間開(kāi)發(fā)強度的加權平均值，不超過(guò)轄區總體開(kāi)發(fā)強度。

　　在測算方法方面，要改變過(guò)去單純“以人定地”的測算方法，實(shí)現“以人定地”與“以產(chǎn)定地”相結合。這在市縣“多規合一”試點(diǎn)中已經(jīng)有初步探索。

　　問(wèn)：《方案》在開(kāi)展省級空間規劃試點(diǎn)的總體技術(shù)路線(xiàn)設計方面有什么考慮？

　　答：《方案》避免過(guò)度涉及技術(shù)細節，而是站在宏觀(guān)、全局的角度，嚴格按照中央關(guān)于“以主體功能區規劃為基礎統籌各類(lèi)空間性規劃，推進(jìn)‘多規合一’”的部署要求，科學(xué)設計了“先布棋盤(pán)、后落棋子”的技術(shù)路線(xiàn)。以主體功能區規劃為基礎，實(shí)際是“先布棋盤(pán)”，落實(shí)主體功能區基本理念和城市化、農業(yè)、生態(tài)三大戰略格局，精細化開(kāi)展資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性?xún)身椩u價(jià)，搞清楚國土空間的本底特征和適宜用途，劃定大的空間格局和功能分區，也就是我們說(shuō)的城鎮、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界“三區三線(xiàn)”；同時(shí)，依托這個(gè)大的空間格局，把各部門(mén)分頭設計的管控措施，加以系統整合，與“三區三線(xiàn)”協(xié)調配套共同形成空間規劃底圖，或者叫“棋盤(pán)”，為統籌各類(lèi)空間性規劃，也就是“棋子”落盤(pán)形成基礎框架和管控約束。統籌各類(lèi)空間性規劃，推進(jìn)“多規合一”，實(shí)際是“后落棋子”，要把各類(lèi)空間性規劃的核心內容和空間要素，象“棋子”一樣，按照一定的規則和次序，有機整合落入“棋盤(pán)”，真正形成“一本規劃、一張藍圖”。

　　問(wèn)：“先布棋盤(pán)、后落棋子”的空間規劃技術(shù)路線(xiàn)可以認為是對試點(diǎn)工作的重要頂層設計，我們注意到《方案》將這一技術(shù)路線(xiàn)通過(guò)主要任務(wù)進(jìn)行了分解和詳細闡述。為什么要這么做？

　　答：這涉及到如何認識“多規”矛盾沖突的根源問(wèn)題。我們認為，雖然“多規”不協(xié)調不一致表面上表現為用地圖斑矛盾，但形成大量矛盾圖斑的根源，卻是各類(lèi)規劃在規劃期限、坐標系統、基礎數據、管控分區、技術(shù)標準等方面的互不銜接，同時(shí)也牽涉到規劃背后的體制機制和法律法規問(wèn)題。

　　因此，推進(jìn)“多規合一”，編制統一的空間規劃，不能從表面上的矛盾圖斑入手，而是要針對問(wèn)題的根源，一方面統一規劃期限、基礎數據、用地分類(lèi)、目標指標和管控分區等規劃基礎；另一方面充分發(fā)揮主體功能區作為國土空間開(kāi)發(fā)保護基礎制度的作用，科學(xué)繪制空間規劃底圖，為統籌各類(lèi)空間性規劃構建基礎框架。采用“先布棋盤(pán)、后落棋子”的技術(shù)路線(xiàn)推進(jìn)“多規合一”，與直接從現有規劃成果出發(fā)、疊加比對形成空間布局圖的做法相比，更具有科學(xué)性和合理性。因此，《方案》對這一技術(shù)路線(xiàn)進(jìn)行分解落實(shí)，通過(guò)精心設計試點(diǎn)主要任務(wù)，使試點(diǎn)省份少走彎路、岔路。

　　問(wèn)：《方案》將開(kāi)展基礎評價(jià)作為試點(diǎn)主要任務(wù)之一，為什么要開(kāi)展資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性?xún)身椈A評價(jià)？

　　答：從必要性來(lái)看，一是開(kāi)展資源環(huán)境承載能力評價(jià)延續了主體功能區規劃的基本理念?！度珖黧w功能區規劃》提出了根據資源環(huán)境承載能力進(jìn)行開(kāi)發(fā)的基本理念?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》提出，要將各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，空間規劃編制前應當進(jìn)行資源環(huán)境承載能力評價(jià)，以評價(jià)結果作為規劃的基本依據。這些理念和要求是一脈相承、一以貫之的。

　　二是開(kāi)展兩項基礎評價(jià)保證了空間規劃的科學(xué)性和合理性。之前我介紹了“先布棋盤(pán)，后落棋子”的技術(shù)路線(xiàn)，“棋盤(pán)”布得好不好，決定了最后落子成局的質(zhì)量。開(kāi)展資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)，摸清國土空間的基本家底，是布好“棋盤(pán)”的基礎，是落好“棋子”的保證。

　　從可行性來(lái)看，目前，開(kāi)展兩項基礎評價(jià)，已經(jīng)具備比較成熟的技術(shù)方法和數據基礎。

　　建立資源環(huán)境承載能力監測預警機制，也是中央全面深化改革的一項重大任務(wù)，2016年初，我們會(huì )同12個(gè)部門(mén)研究形成了資源環(huán)境承載能力監測預警技術(shù)方法，在京津冀地區進(jìn)行了試評價(jià)，驗證了方法的可行性，并已印發(fā)各地參照執行，具備了在全國推廣應用的基礎條件。

　　國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)，在編制主體功能區時(shí)已經(jīng)形成了技術(shù)路徑和指標體系，現在可以基本沿用，而且數據基礎比當時(shí)更好。受基礎數據限制，過(guò)去做不到對全域國土空間進(jìn)行網(wǎng)格化評價(jià)，現在第二次土地調查和全國地理國情普查提供了全覆蓋、高精度的成果數據，已經(jīng)具備了進(jìn)行精細化評價(jià)的基礎條件，并在浙江開(kāi)化、廣西賀州等地進(jìn)行了成功實(shí)踐。