《政府工作報告》指出，要堅決打好藍天保衛戰。今年二氧化硫、氮氧化物排放量要分別下降3%，重點(diǎn)地區細顆粒物(PM2.5)濃度明顯下降。要強化水、土壤污染防治。今年化學(xué)需氧量、氨氮排放量要分別下降2%。抓好重點(diǎn)流域區域水污染和農業(yè)面源污染防治。開(kāi)展土壤污染詳查，分類(lèi)制定實(shí)施治理措施。加強城鄉環(huán)境綜合整治，普遍推行垃圾分類(lèi)制度。培育壯大節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，使環(huán)境改善與經(jīng)濟發(fā)展實(shí)現雙贏(yíng)。

　　要推進(jìn)生態(tài)保護和建設。抓緊劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)。啟動(dòng)森林質(zhì)量提升、長(cháng)江經(jīng)濟帶重大生態(tài)修復、第二批山水林田湖生態(tài)保護工程試點(diǎn)，完成退耕還林還草1200萬(wàn)畝以上，積累更多生態(tài)財富，構筑可持續發(fā)展的綠色長(cháng)城。

　　基層探索

　　上海年內與長(cháng)江經(jīng)濟帶同步完成生態(tài)紅線(xiàn)劃定生態(tài)紅線(xiàn)，是底線(xiàn)也是新支點(diǎn).

　　今年年內，按照中央部署，上海將與長(cháng)江經(jīng)濟帶沿線(xiàn)各省市同步完成生態(tài)保護紅線(xiàn)的劃定，從而砌起一道道無(wú)形卻又剛性的“生態(tài)墻”。紅線(xiàn)區域內，為了讓大自然休養生息，一切開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)原則上都被禁止。

　　生態(tài)紅線(xiàn)是我國的一項新探索，上海在這方面已研究多年，具有一定積累，也提出了初步方案。將來(lái)，被納入紅線(xiàn)的生態(tài)空間將從中心城區一直分布到遠郊，但多數位于崇明生態(tài)島和周邊。對上海而言，生態(tài)紅線(xiàn)制度不是單純的“退守”，以紅線(xiàn)為支點(diǎn)，上海將為提高生態(tài)服務(wù)供給主動(dòng)做好“加法”。

　　一根紅線(xiàn)管到底

　　生態(tài)紅線(xiàn)制度的提出，體現的是底線(xiàn)思維———勘界、定標后，就不允許在線(xiàn)內進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)，從而給國家留下維持生態(tài)安全的基本空間要素

　　上海市環(huán)境科學(xué)研究院應用生態(tài)研究所所長(cháng)王敏告訴記者，人類(lèi)活動(dòng)會(huì )產(chǎn)生三種負面生態(tài)影響：空間占用、污染累積、資源消耗。其中，空間占用最具破壞力。“如果說(shuō)污染累積和資源消耗是‘慢性病’，那么空間占用就是‘急癥’。”王敏說(shuō)，假設自然保護區新建了一座大型工廠(chǎng)，哪怕它零污染，但依然會(huì )因為擠占了動(dòng)植物的生存空間而對生態(tài)系統產(chǎn)生影響。

　　生態(tài)紅線(xiàn)制度的提出，體現的是底線(xiàn)思維———勘界、定標后，就不允許在線(xiàn)內進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)，從而給國家留下維持生態(tài)安全的基本空間要素。

　　過(guò)去，不同政府部門(mén)曾基于各自職能確定了一些生態(tài)保護區，但由于這些區域邊界不清、多頭監管、管理粗放，政策效應不及預期。把政出多門(mén)的“線(xiàn)”合為一根線(xiàn)，零散破碎的“區”歸于一張圖，這才能形成“一根線(xiàn)管到底”的態(tài)勢。今年年初，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》)，成為我國健全生態(tài)文明制度體系的重要文件。

　　王敏說(shuō)，劃定并嚴守生態(tài)紅線(xiàn)，有利于構建起完整的國家生態(tài)安全格局，為綠色發(fā)展提供有力保障。根據中央要求，包括上海在內的長(cháng)江經(jīng)濟帶沿線(xiàn)各省、直轄市以及京津冀地區，須在2017年年底前劃定生態(tài)紅線(xiàn)。

　　15類(lèi)空間被保護

　　在上海，崇明東灘和九段沙濕地，以及黃浦江上游與長(cháng)江口的一級水源地保護區，極有可能在年內被劃入紅線(xiàn)

　　我國的生態(tài)紅線(xiàn)大致將按兩個(gè)原則劃定———生態(tài)服務(wù)功能的重要性，以及生態(tài)環(huán)境的敏感性和脆弱性。因而，自然保護區、飲水源保護區、森林公園、地質(zhì)公園等15類(lèi)生態(tài)空間將被紅線(xiàn)保護。

　　王敏說(shuō)，在上海，兩個(gè)國家級自然保護區———崇明東灘和九段沙濕地，以及黃浦江上游與長(cháng)江口的一級水源地保護區，極有可能在年內被劃入紅線(xiàn)。幾塊市級自然保護區、國家森林公園、地質(zhì)公園也是熱門(mén)候選，其中包括金山三島、長(cháng)江口中華鱘自然保護區、東平/海灣等森林公園、崇明地質(zhì)公園核心區等。

　　過(guò)去兩年，在市環(huán)科院的科研支持下，本市基本形成了生態(tài)紅線(xiàn)劃定方案。雖然這個(gè)“1.0方案”要根據《若干意見(jiàn)》作調整，但王敏透露，很有可能只是微調。

　　根據上海生態(tài)紅線(xiàn)的“1.0方案”，生態(tài)空間按保護力度被劃為四類(lèi)，最嚴的一類(lèi)空間用紅線(xiàn)標示，總面積1189平方公里，其中陸域96平方公里，約占全市陸域面積的1.5%，大部分位于崇明區；水域面積近1100平方公里，主要也分布在崇明島周邊。王敏說(shuō)，年底形成的上海生態(tài)紅線(xiàn)方案，預計主要是“一類(lèi)生態(tài)空間”。

　　突破“高壓線(xiàn)”將終身追責

　　生態(tài)紅線(xiàn)劃定后，中央要求確保三“不”———面積不減、功能不降、性質(zhì)不變

　　生態(tài)紅線(xiàn)是底線(xiàn)、生命線(xiàn)，也是不可逾越的“高壓線(xiàn)”。這才能顯示生態(tài)文明政策的剛性。

　　國家明確提出，在布局城鎮化、工業(yè)化建設前，必須先確定生態(tài)紅線(xiàn)和保護區域，從而在源頭形成保護。去年發(fā)布的《上海市城市總體規劃(2016-2040)(草案)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》)也體現了生態(tài)紅線(xiàn)的重要性———《規劃》指出，在全市域層面劃定“城市開(kāi)發(fā)邊界”前，要優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)和基本農田保護紅線(xiàn)。

　　生態(tài)紅線(xiàn)劃定后，中央要求確保三“不”———面積不減、功能不降、性質(zhì)不變。圍繞這一目標，中央和各地都將建立常態(tài)化執法機制，出臺考核辦法和責任追究辦法。對于造成嚴重破壞的人，將終身追責。

　　王敏說(shuō)，在上海，生態(tài)紅線(xiàn)的主要責任將落實(shí)到區。“三不”目標中，“面積不減、性質(zhì)不變”，監管起來(lái)比較直觀(guān)，而“功能不降”則有賴(lài)于建立系統的監測體系，進(jìn)而評估紅線(xiàn)內的生態(tài)功能，這也是日后需要研究者持續跟進(jìn)的課題。

　　不僅僅是減法

　　上海的生態(tài)空間保護將不會(huì )僅僅滿(mǎn)足于“退守”或者“減法”，而將以紅線(xiàn)為支點(diǎn)，在更廣闊的空間里做“生態(tài)加法”

　　生態(tài)紅線(xiàn)區域內將禁止開(kāi)發(fā)建設，已有項目將做“減法”，通過(guò)以封禁為主的措施讓自然恢復。但王敏強調，上海的生態(tài)空間保護將不會(huì )僅僅滿(mǎn)足于“退守”或者“減法”，而將以紅線(xiàn)為支點(diǎn)，在更廣闊的空間里做“生態(tài)加法”。

　　王敏說(shuō)，未來(lái)生態(tài)紅線(xiàn)將在全市圈定出一系列“生態(tài)斑塊”，在這些“生態(tài)斑塊”保護的基礎上，上海將利用本地的河網(wǎng)水系等生態(tài)構成，建設生態(tài)廊道，從而將“生態(tài)斑塊”有效串聯(lián)起來(lái)，形成復合型生態(tài)功能。在這一體系中，紅線(xiàn)區域將成為上海下一步生態(tài)建設的新支點(diǎn)。大部分生態(tài)紅線(xiàn)保護區都位于遠郊，或是沿海灘涂。不過(guò)，在人群集聚的區域，上海也將加強生態(tài)建設，通過(guò)公共綠地、防護林帶、綠色基礎設施建設等，就近滿(mǎn)足民眾的生態(tài)需求。

　　王敏說(shuō)，在上海之前形成的生態(tài)紅線(xiàn)“1.0方案”中，共劃分了四類(lèi)生態(tài)空間，除了用紅線(xiàn)提供最高等級保護的“一類(lèi)空間”，二三四類(lèi)生態(tài)空間的面積更大，受益人群可能更廣?？傮w上，上海將由此出發(fā)，構建多層次、成網(wǎng)絡(luò )、功能復合的生態(tài)空間體系。

　　上海故事

　　實(shí)現PM2.5降20%的階段性目標后，積極謀劃面向2020年和2025年的大氣環(huán)境治理方案提前“交卷”后，上海“保衛藍天”不減力.

　　今年《政府工作報告》首次提到打好“藍天保衛戰”，表明了政府治理空氣質(zhì)量的決心。對上海來(lái)說(shuō)，在度過(guò)有記錄以來(lái)空氣最潔凈的一年、并提前實(shí)現PM2.5降20%的階段性目標后，公眾更加關(guān)注PM2.5下降的勢頭能保持多久。全國“兩會(huì )”期間，權威部門(mén)的最新解讀表明，上海“藍天保衛戰”的治理力度將長(cháng)期保持，空氣質(zhì)量改善的前景值得期待。

　　空氣質(zhì)量已超過(guò)“世博年”

　　許多上海市民常把世博會(huì )舉辦的那一年———2010年的空氣質(zhì)量作為標桿。不過(guò)，上海市環(huán)保局污染防治處副處長(cháng)周軍很有信心地告訴記者，去年上海的空氣質(zhì)量總體上比2010年更好。

　　這一結論得到了大量數據的支撐。目前，最重要的幾項年度大氣污染物濃度指標是二氧化硫、氮氧化物、PM10、PM2.5。監測數據顯示，去年，上海前三項指標均創(chuàng )出歷年最佳，分別比“世博年”低48%、14%和15%。PM2.5方面，去年上海的年均濃度為45微克/立方米，比2015年的53微克/立方米下降了15%，同樣也是歷年最佳。由于PM2.5正式監測始于2012年末，因此，“世博年”的數據空缺；但由于PM2.5、PM10年均濃度變化趨勢總體一致，因此基本可以認為，去年上海的PM2.5濃度也好于“世博年”。

　　值得一提的是，上海曾在三年多前啟動(dòng)“清潔空氣行動(dòng)計劃”時(shí)立下軍令狀，承諾在2017年年底實(shí)現PM2.5年均濃度比2013年降20%。也就是說(shuō)，要在4年里從62微克/立方米降至50微克/立方米。數據顯示，上海去年已“交卷”，提前了1年，而且超額完成———對比2013年，降幅高達27%。

　　2017年開(kāi)局，上?？諝赓|(zhì)量比去年又有明顯改善。PM2.5平均濃度同比降幅超過(guò)20%。雖然冬季是全年空氣最差的時(shí)段，但1月至2月，上?？諝鈨?yōu)良率仍保持在80%以上。

　　并非“靠天吃飯”的結果

　　上海市環(huán)境科學(xué)研究院大氣環(huán)境研究所所長(cháng)李莉表示，去年上海PM2.5濃度顯著(zhù)下降的原因是“人努力”加上“天幫忙”。

　　據分析，去年天氣狀況的確較好，但科學(xué)分析和數值模擬顯示，假如2016年的天氣完全重復2015年，也就是徹底排除有利氣象因素的“加成”，去年上海的PM2.5年均濃度將是50微克/立方米。盡管這比實(shí)際情況少降了5微克/立方米，但仍然比2015年低6.6%，與原定2017年的階段性目標也十分接近。某種意義上可以認為，哪怕“老天爺”不怎么幫忙，只要堅持目前的治理力度，上海仍可提前實(shí)現原定的PM2.5治理目標。

　　上海市環(huán)保局的周軍告訴記者，去年上海大氣污染治理工作推進(jìn)得力，包括對9臺大型燃煤發(fā)電機組進(jìn)行了超低排放改造，在1400多家工業(yè)企業(yè)推進(jìn)VOCs(揮發(fā)性有機物)治理，對1000家汽修企業(yè)實(shí)施環(huán)境綜合整治，淘汰高污染機動(dòng)車(chē)5.3萬(wàn)輛等?？傮w上，過(guò)去三年上?？諝馕廴局卫淼牧Χ仍絹?lái)越大，空氣質(zhì)量改善的結果可持續、可預見(jiàn)，并非“靠天吃飯”的結果。

　　治理力度將只增不減

　　提前達到2017年目標后，上海“藍天保衛戰”的下一個(gè)目標就是完成“十三五”規劃設定的任務(wù)：到2020年，使本市PM2.5年均濃度降至42微克/立方米，比2017年50微克/立方米的原定目標低15%。不難發(fā)現，未來(lái)三年，上海PM2.5濃度降幅將延續此前一貫的節奏———年均降5%左右。

　　經(jīng)市環(huán)科院估算，要實(shí)現“十三五”目標，上海本地排放的主要大氣污染物———二氧化硫、氮氧化物、VOCs等，總量要比現在分別再削減約30%。這個(gè)數字，構成了上海勾畫(huà)下階段空氣治理方案的依據和基線(xiàn)。李莉說(shuō)，二氧化硫排放主要來(lái)自燃煤和船舶，現在上海市域內的煤炭消費絕大多數來(lái)自火電廠(chǎng)，因此重點(diǎn)要推進(jìn)電廠(chǎng)的超低排放改造。尾氣是氮氧化物的重要來(lái)源，所以持續控制機動(dòng)車(chē)增量、引導老舊車(chē)加速淘汰、提升油品質(zhì)量都在上海計劃中。此外，VOCs是形成PM2.5和臭氧污染的前體物質(zhì)，其來(lái)源廣泛，治理挑戰非常大，上海必然會(huì )拿出更有力的措施。

　　據周軍透露，上海今年的空氣污染治理措施即將發(fā)布。不出意外的話(huà)，年底前，除電廠(chǎng)外所有的燃煤鍋爐都將退出。為減少工業(yè)VOCs排放，上海將幫助各類(lèi)企業(yè)改善技術(shù)、加強管理，并從源頭上減排。值得一提的是，上海正為“國VI”車(chē)用汽油標準做技術(shù)準備，預計今年或明年會(huì )實(shí)施，該標準將比肩世界最嚴水平。

　　周軍和李莉都表示，“十三五”時(shí)期之后，上海的PM2.5治理必定會(huì )對標國家空氣質(zhì)量二級標準，即年均濃度不高于35微克/立方米，預計將在2025年前后實(shí)現。這將具有里程意義，因為它意味著(zhù)空氣質(zhì)量真正改善達標，同時(shí)也意味著(zhù)空氣質(zhì)量持續改善的節奏將持續10年以上。

　　李莉說(shuō)，35微克/立方米的目標之下，上海的大氣污染物排放須比現在降60%，僅靠末端治理，提供不了如此巨大的減排空間，必須對產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、交通系統等作根本性調整優(yōu)化。

　　這是巨大的挑戰，也是轉型升級的動(dòng)力。

　　代表觀(guān)點(diǎn)

　　全國人大代表、中科院院士顧逸東建議———監督環(huán)保，人大執法檢查應“升級”

　　“目前，對環(huán)境保護的監督力度比較大，但深度還不夠，還有進(jìn)一步改進(jìn)的空間。”全國人大代表、中國科學(xué)院院士顧逸東建議，全國人大執法檢查監督工作面應更寬一些、更深入一些。

　　作為全國人大環(huán)境與資源保護委員會(huì )委員，顧逸東告訴記者，專(zhuān)門(mén)委員會(huì )是在人大常委會(huì )領(lǐng)導下協(xié)助人大常委會(huì )開(kāi)展工作的專(zhuān)門(mén)機構，這幾年無(wú)論是執法檢查還是參與立法等，專(zhuān)門(mén)委員會(huì )牽頭的環(huán)境保護工作亮點(diǎn)頻頻。

　　黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會(huì )主義事業(yè)五位一體總體布局，明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設，努力建設美麗中國，實(shí)現中華民族永續發(fā)展。顧逸東說(shuō)：“在經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設之外，加上了生態(tài)文明建設，表明我們加強生態(tài)文明建設的堅定意志和堅強決心。隨著(zhù)人大的具體立法工作得到加強，環(huán)資委已經(jīng)修訂了《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》，還參與了環(huán)保稅法等法律的制定工作。”

　　與此同時(shí)，執法檢查工作力度也進(jìn)一步加大。據他介紹，去年全國人大進(jìn)行了自然保護區水污染防治法的執法檢查，還重點(diǎn)針對工業(yè)污染、城市垃圾處理、揚塵防治、生態(tài)補償機制等展開(kāi)了執法檢查，“這是全國人大常委會(huì )結合各方情況———包括代表建議，也包括各個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的建議最后確立的。這樣的過(guò)程切實(shí)有效，雖然工作量大了，但工作做得比過(guò)去更扎實(shí)。”

　　“環(huán)境保護是國家經(jīng)濟社會(huì )長(cháng)期可持續發(fā)展的基本保障，一定要下大功夫去有所作為。”顧逸東指出，環(huán)境保護是一項牽涉社會(huì )各個(gè)領(lǐng)域的長(cháng)期而又艱巨的系統工程，“生態(tài)環(huán)境的修復需要很長(cháng)時(shí)間。政府治理的力度非常大，但要達到更好的目標，還需要做更大的努力。當然，還有一些深層次的問(wèn)題需要解決，包括清潔能源發(fā)展等。環(huán)保工作需要全社會(huì )各方面共同努力”。

　　他建議，加強人大立法隊伍建設，形成更加強大、更高水平的立法隊伍；同時(shí)，全國人大執法檢查監督工作面也要更寬一些、更深入一些。