中國正處在最為快速的城市化進(jìn)程中，采用何種城市發(fā)展戰略一直是學(xué)界和政策部門(mén)討論的熱點(diǎn)。以下筆者也就中國城市化發(fā)展戰略談幾點(diǎn)不成熟的意見(jiàn)。

　　一、城鎮化還是城市化？

　　當前主流提法是城鎮化，即中國城市化是包括城和鎮兩級，其中核心是將全國2000多個(gè)縣城的城市化納入到中國城市化進(jìn)程中，發(fā)展縣域經(jīng)濟成為城市化的重要組成部分。

　　從城市化的角度來(lái)講，以城關(guān)鎮為重點(diǎn)的縣域經(jīng)濟顯然應當是城市化的一個(gè)部分，因為進(jìn)入縣城的人口一般都已從農業(yè)中脫離出來(lái)，進(jìn)入到了二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現了就業(yè)與收入的城市化轉向，是不容質(zhì)疑的城市人口了，也就是已經(jīng)城市化了。

　　不過(guò)，從發(fā)展的角度來(lái)看，縣域經(jīng)濟發(fā)展潛力比較有限。一個(gè)縣，幾十萬(wàn)人口，特別大的縣可能有一百多萬(wàn)人口。發(fā)展縣域經(jīng)濟，將主要人口集中到縣城，縣城人口可以達到十多萬(wàn)乃至數十萬(wàn)，可以達到一個(gè)中小城市的規模，但很難形成一個(gè)健全城市發(fā)展所需要的規模效應，很難形成相對獨立健全的城市基礎設施與服務(wù)體系，比如縣城一般沒(méi)有大學(xué)。也就是說(shuō)，因為聚集程度不夠而無(wú)法產(chǎn)生規模效應。正是因此，當前中國縣城開(kāi)發(fā)大多只是開(kāi)發(fā)了房地產(chǎn)，而缺少工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。尤其是中西部地區，縣域經(jīng)濟的發(fā)展往往變成了在縣城開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，然后鼓勵農民進(jìn)城買(mǎi)房。因為縣城缺少二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會(huì )，農民在縣城買(mǎi)了房卻住不下來(lái)，由此造成全國中西部農村普遍存在的縣城大量房地產(chǎn)要么賣(mài)不出去，要么賣(mài)出去了卻無(wú)人住的現象。

　　相對縣級來(lái)講，地市一級人口一般在數百萬(wàn)人，若以地市一級為基礎進(jìn)行城市化，則可以輕易形成人口在一百萬(wàn)甚至兩百萬(wàn)的城市規模。這樣一個(gè)城市規?？梢越⑾鄬Κ毩⑼晟频某鞘蟹?wù)體系和相對健全的基礎設施，也就有了二、三產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展的機會(huì )。有了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就有了就業(yè)機會(huì )，進(jìn)城農民就可以從城市獲取收入，他們也就可以在城市中生活得下來(lái)。

　　也就是說(shuō)，如果將城市化的重點(diǎn)放在地市一級，農民在地市一級買(mǎi)房子就可以相對容易獲得二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)與收入機會(huì )，就可以在城市住得下來(lái)，生活得好。同時(shí)，因為地市一級距進(jìn)城農民所在村莊不遠，一般都在一個(gè)小時(shí)車(chē)程以?xún)?，進(jìn)城農民就可以同時(shí)兼顧仍然留守在村莊的父母以及土地。

　　我以為，當前在市縣兩級的城市化中應重點(diǎn)發(fā)展地市一級的城市化，而相對限制縣級城市化。如果中國城市化不是在2000多個(gè)縣推動(dòng)，而是在300多個(gè)地市一級推動(dòng)，就可能更加具有規模效應，更加可以讓進(jìn)城農民居住就業(yè)統一，更少空城，從而更高質(zhì)量的城市化。

　　二、建開(kāi)發(fā)區是個(gè)好辦法

　　快速城市化就必須要有土地的城市化，建開(kāi)發(fā)區是土地城市化的好辦法。

　　城市化總是在已有建成區基礎上進(jìn)行的城市化，已有建成區也就是建設完成的區域，其上已經(jīng)有了密集的基礎設施、生產(chǎn)生活設施，已經(jīng)容納了密集人口和附著(zhù)了密集利益。通過(guò)對建成區的改造可以提高建成區的人口容納能力，不過(guò)，這種人口容納能力的提高是相對有限的，且對建成區的改造會(huì )涉及土地上既得利益調整，從而會(huì )引發(fā)各種矛盾。因此，依靠建成區來(lái)容納大量進(jìn)城人口，成本高而效率低。

　　另外一種城市化的辦法是在城市近郊征地開(kāi)發(fā)，這也是土地城市化的主導模式，因為正是通過(guò)由城市建成區向四面八方的城郊拓展，才擴大了城市面積，形成了容納新的生產(chǎn)能力與新增城市人口的新城區?，F在的問(wèn)題是，因為城郊農村已經(jīng)形成城市化預期，而在土地上進(jìn)行了大量的建筑，城市化的征地往往會(huì )引發(fā)沖突，城市化的每一步都會(huì )引發(fā)激烈矛盾。城市化起來(lái)真的是不容易。

　　這個(gè)意義上講，在大中城市周邊進(jìn)行新區建設，搞開(kāi)發(fā)區模式，是個(gè)好辦法。一個(gè)開(kāi)發(fā)區，規模大的如上海浦東新區、重慶兩江新區、天津濱海新區、成都天府新區、中央剛批準的雄安新區，規劃面積可以超過(guò)1000平方公里以上。這些超級開(kāi)發(fā)區，按人均100平方米城市建設用地面積計算，一個(gè)1000平方公里的開(kāi)發(fā)區就可以容納數百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)城市人口。目前全國200多個(gè)國家級開(kāi)發(fā)區可以容納數以?xún)|計的城市人口。此外還有大量省市級開(kāi)發(fā)區也可以容納大量新增城市人口。在省會(huì )城市、地級市以及沿海城市經(jīng)濟帶的縣市設立各個(gè)層次的開(kāi)發(fā)區，可以吸納大量城市化人口。

　　各級開(kāi)發(fā)區都要占用土地，按進(jìn)城人口占用建設用地面積每人100平方米來(lái)計算，若有5億進(jìn)城人口，則要占用建設用地總面積為7600萬(wàn)畝，即使建設用地全部占用耕地，容納5億新增城市人口的開(kāi)發(fā)區占用耕地最多也只需要7600萬(wàn)畝。進(jìn)城農民會(huì )退出宅基地，一般農民占用宅基地面積一般要遠遠超過(guò)人均100平方米，農民退出宅基地面積應當很容易補回這7600萬(wàn)畝建開(kāi)發(fā)區所占用耕地。當然，農民并非一進(jìn)城就會(huì )退出宅基地，而需要有一個(gè)相對較長(cháng)的緩沖期。若開(kāi)發(fā)區可以容納5億進(jìn)城人口，中國城市化也就可以完成了。

　　建開(kāi)發(fā)區的好處是，可以在相對較大的未進(jìn)行建設的土地上進(jìn)行城市規劃與建設。進(jìn)行開(kāi)發(fā)區建設的區域一般都是人口比較稀少，建筑也不多的農村區域。選定為開(kāi)發(fā)區之后，進(jìn)行征地相對比較容易，成本也比較低。征地并搬遷以后的土地上搞規劃和建設，可以充分利用土地，充分按規劃要求建最有效率效益的設施，充分按照城市建設要求進(jìn)行建設。一句話(huà)就是，在一張白紙上可以畫(huà)最好最美的圖畫(huà)。開(kāi)發(fā)區可以整體規劃，分期建設，防止開(kāi)發(fā)區建設上的浪費現象。

　　三、“三舊改造”要慎重

　　當前城市化進(jìn)程中，有大量城市“三舊”地塊上已經(jīng)覆蓋了各種權利與物業(yè)，這些覆蓋了權利與物業(yè)的“三舊”地塊，使用效率低，臟亂差，成為城市建設的洼地。因此，對舊城鎮、舊廠(chǎng)房、舊村莊進(jìn)行改造就不只是增加了城市建設用地，提高了城市建設用地的效率，而且可以美化城市環(huán)境，提高城市品質(zhì)。不過(guò)，因為“三舊”上面附著(zhù)的利益太多，所有“三舊”權利主體都試圖借“三舊改造”來(lái)實(shí)現利益最大化，導致“三舊”改造成本巨大，“三舊”改造變成了城市財政失血的無(wú)底洞。這種財政失血有兩種方式，一種是大量財政資金的直接投入，另一種是“三舊”改造中城市土地出讓金的返還。結果就是，改造一個(gè)城中村，城市政府花費數十億改造出了無(wú)數千萬(wàn)富翁。沒(méi)有無(wú)緣無(wú)故的財富，當城中村改造會(huì )改造出無(wú)數千萬(wàn)甚至億萬(wàn)富翁時(shí)，這個(gè)城市就在失血。

　　因此，城市化的重點(diǎn)不應當是“三舊改造”，而是開(kāi)發(fā)區模式。既然“三舊”上已經(jīng)附著(zhù)了大量剛性利益，城市建設尤其是初期階段，不到萬(wàn)不得已就不要去碰“三舊”。