日前，住建部網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于擬公布第二批全國特色小鎮名單的公示》，全國各地276個(gè)鎮榜上有名。其中，上海有6個(gè)鎮入選——浦東新區新場(chǎng)鎮、閔行區吳涇鎮、崇明區東平鎮、嘉定區安亭鎮、寶山區羅涇鎮、奉賢區莊行鎮。此前，上海已有3個(gè)鎮被命名為全國首批特色小鎮，分別是金山區楓涇鎮、松江區車(chē)墩鎮、青浦區朱家角鎮。

　　事實(shí)上，自2016年7月國家三部委發(fā)布特色小鎮培育通知后，全國各地建設特色小鎮的熱情高漲，政府、企業(yè)、學(xué)界均積極參與。但是，相關(guān)誤讀也隨之產(chǎn)生。比如，有人將特色小鎮簡(jiǎn)單理解為旅游產(chǎn)業(yè)，還有的在建設中刻意復制模仿國外小鎮。更有甚者，一些地方將特色小鎮建設視為新一輪房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商機。如果不把特色小鎮的真正內涵說(shuō)清楚，就很有可能把一部好經(jīng)給念歪了。

　　對特色小鎮來(lái)說(shuō)，怎樣的規模才是合適的？根據上海實(shí)際，特色小鎮規模應按兩種類(lèi)型來(lái)確定。一是以建制鎮鎮區或非建制鎮鎮區為基礎的更新改造型特色小鎮，其鎮區居住人口規模上限可按戶(hù)籍人口與來(lái)滬人口1比1來(lái)考慮。二是特色資源功能區特色小鎮，應以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)區為主要建設范圍，居住人口規模主要考慮與就業(yè)人口相適應。

　　特色小鎮是空間發(fā)展平臺，而不是行政管理概念

　　一般認為，特色小鎮是相對獨立于市區，有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內涵和一定社區功能發(fā)展的空間平臺，區別于行政區劃單元和產(chǎn)業(yè)園區。按照規劃，到2020年，我國將培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，以此來(lái)引領(lǐng)帶動(dòng)全國小城鎮建設，不斷提高建設水平和發(fā)展質(zhì)量。目前，國內已有10多個(gè)省份先后發(fā)布了類(lèi)似文件，以具體指導本地區的特色小鎮發(fā)展。

　　從國家和各地發(fā)布的指導意見(jiàn)來(lái)看，特色小鎮主要有下列要義：一是空間發(fā)展平臺，而不是管理概念，即不是建制鎮或行政區劃單元；二是不在市區內，包括不在中心城區空間內和郊區新城空間范圍內，也不在中小城市的市區空間范圍內；三是并非產(chǎn)業(yè)園區，其功能既有產(chǎn)業(yè)也有社區；四是并非所有小城鎮都能建設特色小鎮。

　　那么，為什么要建設特色小鎮呢？主要有以下四個(gè)現實(shí)意義：

　　一是為我國面廣量大的小城鎮建設積累經(jīng)驗、提供示范。通過(guò)特色小鎮建設，引領(lǐng)和帶動(dòng)我國的小城鎮建設。

　　二是促進(jìn)和帶動(dòng)美麗鄉村建設。特色小鎮是“獨立于市區”的空間，更為貼近美麗鄉村的空間。例如，上海嘉定外岡新能源小鎮、華亭旅游小鎮建設，就有助于所屬農業(yè)農村的“三個(gè)集中”。

　　三是有助于疏解市區和城區的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能。除了可以依托本身具有的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、文化內涵發(fā)展一些傳統工業(yè)、旅游業(yè)外，特色小鎮還可以分擔一些市區和城區轉移的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)功能，緩解市區和城區的商務(wù)成本及交通環(huán)境壓力，乃至人口過(guò)度集聚的壓力。例如，荷蘭的萊頓科技小鎮、中國的浙江嘉善歸谷科技小鎮就分擔了一定的城市科技創(chuàng )新功能。

　　四是有助于傳統文化和自然生態(tài)的保護。例如，江蘇揚州灣頭鎮通過(guò)創(chuàng )建玉器特色小鎮，把揚州的“天下玉、揚州工、灣頭源”的傳統玉工藝技術(shù)和產(chǎn)業(yè)做強做大。又如，浙江江山通過(guò)大陳鄉旅游風(fēng)情小鎮打造，更好地保護了當地的綠水青山，找到生態(tài)保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調的路子。

　　保持宜居尺度，不盲目拆除老街區和搞圈地開(kāi)發(fā)

　　各地正在建設的特色小鎮功能各異，有旅游小鎮、文化小鎮、科技小鎮、金融小鎮，甚至還有養生小鎮、巧克力小鎮、森林小鎮等。不同的功能定位無(wú)可厚非，但本質(zhì)上應該“萬(wàn)變不離其宗”，即產(chǎn)業(yè)是根基、綠色是底色、文化是靈魂。

　　為了消除特色小鎮建設中出現的種種亂象，住建部發(fā)布通知強調：尊重小鎮現有格局，不盲目拆老街區；保持小鎮宜居尺度，不盲目蓋高樓；傳承小鎮傳統文化，不盲目搬襲外來(lái)文化。在此次第二批全國特色小鎮評選中還進(jìn)一步明確，以房地產(chǎn)為單一產(chǎn)業(yè)，政府大包大攬或過(guò)度舉債，以打造特色小鎮名義搞圈地開(kāi)發(fā)等情況的，不得推薦為特色小鎮。

　　關(guān)于特色小鎮建設，國外一些國家有不少傳統和做法，值得我們學(xué)習和借鑒。

　　例如，荷蘭特色小鎮坐落格局和空間特點(diǎn)大都依河流、水系流向布置港口、街道、建筑的朝向、位置和風(fēng)貌。小鎮與城市、小鎮與村莊通過(guò)水道連接，構成城、鎮、村網(wǎng)絡(luò )。不同種類(lèi)的食品和產(chǎn)品從周?chē)拇迩f，通過(guò)船只被送往附近的小鎮和周?chē)貐^。河流和水系之間，依然保留著(zhù)花田、風(fēng)車(chē)和靜謐的村莊。與村莊連接的小鎮，既有完善的城市基礎設施和公共服務(wù)，又保存田園風(fēng)光、傳統文化和旅游魅力，從而成為居住者的天堂、創(chuàng )業(yè)者的樂(lè )園和游客的夢(mèng)鄉。

　　國外也有科技小鎮、產(chǎn)業(yè)小鎮、文化小鎮、樂(lè )水小鎮等不同的特色小鎮。比如，德國的小城鎮星羅棋布，一般距大中小城市0.5至1小時(shí)車(chē)程，人口在3000人左右。統計顯示，德國大約三分之一的居民生活在10萬(wàn)以上人口的城市中，三分之二居民生活在2000人以上、10萬(wàn)人以下的小城鎮里。德國政府高度重視鎮村基礎設施和公共服務(wù)設施建設，建設資金大部分來(lái)源于國家補貼和鄉鎮的稅收。村鎮布局和建設強調與自然融合在一起，通過(guò)鎮村規劃和設計來(lái)調控；注重比較均衡的城鎮結構體系，注重鎮村環(huán)境保護和古建筑保護。

　　再如，日本在小城鎮建設中十分注重運用地方資源，積極推進(jìn)“一村一品”運動(dòng)，強調本地特色產(chǎn)品生產(chǎn)。在小城鎮舊區改造時(shí)，注重保護傳統風(fēng)格，并注重小城鎮的基礎設施完善，促進(jìn)企業(yè)入駐，拉動(dòng)當地經(jīng)濟發(fā)展。在小城鎮開(kāi)發(fā)建設中，注意縮小城鄉差別，保護農產(chǎn)品價(jià)格，促進(jìn)鄉村旅游業(yè)發(fā)展和農業(yè)產(chǎn)業(yè)融合。

　　破解基礎設施互聯(lián)互通、公共服務(wù)集中供給瓶頸

　　上?，F有108個(gè)建制鎮，其中郊區有103個(gè)、中心城區有5個(gè)。在郊區的103個(gè)建制鎮中，按與中心城、郊區新城連接空間距離和城鎮化發(fā)展水平，可劃分為三類(lèi)：一是“城中鎮”，約20個(gè)左右；二是“城邊鎮”，約40個(gè)左右；三是“獨立鎮”，約43個(gè)左右。按照規劃，到2040年，上海郊區建制鎮預計60個(gè)左右、非建制鎮預計50個(gè)左右。長(cháng)遠來(lái)看，上海特色小鎮必須基于這部分空間范圍來(lái)積極規劃建設。

　　基于這樣的空間耦合，上海特色小鎮和美麗鄉村建設在供需結構上可以作一些調整和配套。就目前的情況而言，應當把分散在相關(guān)低效工業(yè)用地、零星自然村落和“三高”沿線(xiàn)等環(huán)境敏感區的自然村落，閑置的公用事業(yè)及其他建設用地拆除，歸并到所屬鄉鎮鎮區規劃和建設用地空間中。這樣一來(lái)，鄉村人居環(huán)境將得到改善，農田空間連片規模將擴大，集體經(jīng)濟就可能發(fā)展壯大。這類(lèi)事項，對鄉村是需求，對鄉鎮鎮區又是供給。有了這些騰退的集體建設用地，鄉鎮鎮區的規劃空間和建設用地就有可能擴大，這是當下上海郊區鄉鎮鎮區發(fā)展的最大難題和最大需求。

　　同樣，根據目前的情況，上海郊區擬建的美麗鄉村需要改善道路、供排水等基礎設施和教育、醫療、文化、體育、養老、社區商業(yè)等公共服務(wù)。對這些基礎設施的互聯(lián)互通和公共服務(wù)的集中提供來(lái)說(shuō)，其瓶頸一般都在鄉鎮鎮區。鄉鎮鎮區基礎設施和公共服務(wù)的自身條件，決定著(zhù)為周邊村民和單位提供服務(wù)的能力與水平。從這個(gè)角度講，此時(shí)鄉鎮鎮區是供給主體，而美麗鄉村是需求方。

　　上海的小城鎮建設，總體上可歸納為兩個(gè)發(fā)展方向：一是“城中鎮”和一部分“城邊鎮”將被中心城區和郊區新城所吸納，走城區化發(fā)展之路。這部分鎮將逐步并入城區和新城，逐步實(shí)行鎮改街道。二是一部分“城邊鎮”和“獨立鎮”將逐步成為所轄農村“三個(gè)集中”的空間平臺，走田園特色化發(fā)展之路。這部分鎮與周邊所服務(wù)管理的鄉村形成更為緊密的利益共同體，鎮的功能和空間會(huì )逐步擴大，鎮的建制與所轄村莊共生存。

　　這兩個(gè)發(fā)展方向與上海國際化大都市的發(fā)展和利益需求是相關(guān)的。前一個(gè)方向是上海大都市本身集約集聚發(fā)展所需，講求的是與城區或新城協(xié)調，著(zhù)眼于做大城區或新城，構建大城市（中心城區）+中等城市（郊區新城）+小城市（城中鎮和一部分城邊鎮）協(xié)調發(fā)展體系。后一個(gè)方向是上海都市生態(tài)屏障所需，并與周邊省市需求銜接，著(zhù)眼于城鄉統籌，構建獨立鎮（含非建制鎮）和村（美麗鄉村）協(xié)調發(fā)展體系。

　　基于這一框架，上海的相關(guān)城鎮就可以“對號入座”展開(kāi)規劃和建設。有些鎮也許適合做成小城市，納入城市協(xié)調發(fā)展體系；有些鎮可以納入特色小鎮，納入鎮村協(xié)調發(fā)展體系。就特色小鎮建設而言，應當遵循“規劃科學(xué)、適度規模、配套完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化傳承、田園綠色、管理有序”的原則，與美麗鄉村融為生產(chǎn)生活共同體，努力打造上海市民的“后花園”。

　　要處理好傳統文化、自然生態(tài)保護與發(fā)展的關(guān)系

　　如何處理好傳統經(jīng)典產(chǎn)業(yè)和現代新興產(chǎn)業(yè)關(guān)系，是特色小鎮建設面臨的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。上海特色小鎮產(chǎn)業(yè)發(fā)展要結合已有產(chǎn)業(yè)基礎，展開(kāi)三方面謀劃：

　　一是將所轄村莊的零散布局的工業(yè)用地向特色小鎮規劃的工業(yè)區位集中，依托傳統工藝技術(shù)發(fā)展釀酒、竹刻、草編、土布等手工業(yè)，依托現代工業(yè)基礎發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)?，F在，上海郊區標準廠(chǎng)房的租金已與郊區商務(wù)辦公用房租金價(jià)格接近，故上海郊區特色小鎮發(fā)展傳統手工業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)是有競爭優(yōu)勢的。

　　二是圍繞鎮域特色資源功能區發(fā)展鄉村旅游業(yè)，包括休閑農業(yè)、生態(tài)旅游、度假旅游、民俗文化旅游等。在這方面，上海郊區特色小鎮有其區位優(yōu)勢和市場(chǎng)優(yōu)勢，整體呈現供給不足、需求旺盛特征。特別是，每逢節假日上海市民多到周邊省市的鄉村旅游，所以發(fā)展空間很大。

　　三是注重為周邊農村乃至上海市區提供服務(wù)，包括商業(yè)、培訓、科技、醫療、養生、文化等。隨著(zhù)特色小鎮人口和產(chǎn)業(yè)的集中，這方面的潛力大有可挖。

　　特色小鎮建設不是一個(gè)純經(jīng)濟行為，文化的滋養至關(guān)重要，重點(diǎn)是處理好傳統文化保護和利用的關(guān)系。中國傳統文化（包括傳統工藝和非物質(zhì)文化）的根在鄉村。發(fā)掘和傳承農田布局、水系格局和農耕文化、民俗文化、名人文化、家風(fēng)家訓、建筑文化、集市文化、飲食文化，以及勞作生活方式、農業(yè)和養殖傳統、特色樹(shù)種、傳統農具等，是特色小鎮建設的重要內容，也是特色小鎮獨特魅力和獨有特色的來(lái)源。

　　比如，上海周浦鎮在小城鎮建設中，注重700多條河道的加深拓展，并注重傳承“浦東宣卷”“楊氏針灸療法”“三陽(yáng)糕點(diǎn)制作技藝”等非遺資源，還對傅雷舊居、蘇局仙故居、浙寧會(huì )館等傳統名居加以保護，就是很好的做法，值得推廣。

　　還想強調的是，加強特色小鎮的綠色生態(tài)建設也是不容忽視的，其重點(diǎn)是處理好自然生態(tài)保護與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的關(guān)系。上海郊區是典型的江南水鄉?？上У氖?，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，一些地方填埋的河流和魚(yú)塘不少，已危及防洪排澇和水鄉風(fēng)貌。同時(shí)，一些鎮村內部空間和建筑年久失修，應有的傳統風(fēng)貌已漸漸流失。這些短板亟需補上。唯有如此，才有可能讓特色小鎮真正成為宜居、宜業(yè)、宜游的上海“后花園”。

　　作者簡(jiǎn)介

　　朱建江，上海社會(huì )科學(xué)院城市與人囗發(fā)展研究所所長(cháng)、研究員。歷任上海長(cháng)寧區經(jīng)濟體制改革辦公室主任、統計局長(cháng)、物價(jià)局長(cháng)、發(fā)展改革委主任，崇明縣副縣長(cháng)，嘉定區副區長(cháng)。目前主要從事城市科學(xué)、區域發(fā)展、小城鎮、美麗鄉村、鄉村旅游、城鄉一體化、人口老齡化和宏觀(guān)經(jīng)濟研究。著(zhù)有專(zhuān)著(zhù)兩本，發(fā)表學(xué)術(shù)論文40多篇，曾獲上?？萍歼M(jìn)步三等獎。