長(cháng)三角區域的改革開(kāi)放風(fēng)起云涌、快馬爭先，正朝著(zhù)具有全球影響力的世界級城市群穩步邁進(jìn)。圖為江蘇省南京市高淳區椏溪國際慢城的油菜花田和民居。新華社記者李響攝

　　黨的十九大報告提出,要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮格局。明確了主體地位的城市群發(fā)展面臨哪些問(wèn)題，如何高效、集聚發(fā)展,大中小城市在新的格局中如何發(fā)展？

　　城市群是城市發(fā)展到成熟階段的空間組織形式。近年來(lái)，國家已經(jīng)先后批復成渝城市群、哈長(cháng)城市群、長(cháng)江三角洲城市群等發(fā)展規劃，并明確了相關(guān)發(fā)展任務(wù)。黨的十九大報告更是明確提出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮格局。在構建區域協(xié)調發(fā)展的城鎮格局中，如何真正發(fā)揮好城市群的主體地位呢？

　　突出城市群主體地位

　　以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮格局，是破解我國不平衡不充分的發(fā)展問(wèn)題的一劑良方，會(huì )大力促進(jìn)區域平衡、城鄉平衡

　　習近平總書(shū)記指出，城市群是人口大國城鎮化的主要空間載體，像我們這樣人多地少的國家，更要堅定不移，以城市群為主體形態(tài)推進(jìn)城鎮化。我國已經(jīng)形成京津冀、長(cháng)三角、珠三角3大城市群，成為支撐和帶動(dòng)我國經(jīng)濟發(fā)展、體現國家競爭力的重要區域。我國有十三億多人口，只發(fā)展京津冀、長(cháng)三角、珠三角3大城市群是不夠的。

　　“黨的十九大報告強調要以城市群為主體，這是城鎮化發(fā)展到一定階段的必然選擇。”國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰略與區域經(jīng)濟研究部研究員劉云中說(shuō)，過(guò)去城市的經(jīng)濟活動(dòng)，一般只需要在單個(gè)城市范圍內就能實(shí)現相對完整的安排。但是，隨著(zhù)城市人口總量的增加、產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸，以及交通基礎設施的完善，許多經(jīng)濟活動(dòng)已不限于某個(gè)城市內部，這就需要某個(gè)區域內的不同城市加強聯(lián)系，構成相對完整的城市“集合體”。

　　劉云中指出，目前我國許多中小城鎮本身由于產(chǎn)業(yè)規模小、結構相對單一，與更大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò )聯(lián)系不緊密，缺乏發(fā)展活力與后勁，迫切需要在更大范圍內進(jìn)行資源優(yōu)化配置。而許多大城市都存在“城市病”，也需要通過(guò)空間拓展，使城市功能進(jìn)一步優(yōu)化。

　　“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮格局，是破解我國不平衡不充分的發(fā)展問(wèn)題的一劑良方，將補齊中小城市和小城鎮發(fā)展不充分短板，會(huì )大力促進(jìn)區域平衡、城鄉平衡。”國家發(fā)展和改革委員會(huì )城市和小城鎮改革發(fā)展中心產(chǎn)業(yè)所所長(cháng)榮西武說(shuō)，城市群的建立有助于打破行政區劃限制，實(shí)現城市群內部城鎮間更廣泛的專(zhuān)業(yè)化分工與協(xié)作，實(shí)現各個(gè)城鎮間功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的合作共贏(yíng)、公共服務(wù)和基礎設施建設方面的共建共享、資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設方面的共管共治。

　　榮西武認為，相對于單個(gè)城市，城市群經(jīng)濟是把原本屬于一個(gè)城市的各種職能，根據區域內各級、各類(lèi)城鎮的基礎和條件，有序疏解到區域內的不同城鎮，在區域內形成的既有聯(lián)系、又有區別的空間組織形式，既能保持各個(gè)城鎮之間的有機統一，產(chǎn)生“一加一大于二”的協(xié)同效應，又能避免城市規模過(guò)大帶來(lái)的交通擁堵、環(huán)境污染等問(wèn)題。

　　“實(shí)踐證明,在城市群內的中小城市、小城鎮，由于可以分擔大城市的某些特定功能，發(fā)展明顯快于遠離城市群的一般城鎮。而遠離城市群的中小城市、小城鎮由于其創(chuàng )造就業(yè)崗位的可持續能力較弱，成長(cháng)相對較慢，有些甚至可能走向衰落。”榮西武說(shuō)。

　　城市群發(fā)展具備基礎

　　目前我國已經(jīng)出現了一批有一定經(jīng)濟總量規模的城市，其中有不少城市具備成為核心城市或中心城市的條件，輻射和帶動(dòng)能力較強，為城市群的打造提供了很好的基礎性條件

　　“十三五”時(shí)期，我國將加快城市群建設發(fā)展，在東部、中西部、東北等地區打造一批城市群，形成更多支撐區域發(fā)展的增長(cháng)極。

　　“從城市群的形成要件來(lái)看，目前我國在一些關(guān)鍵指標上已經(jīng)具備了突出城市群主體地位的基礎和前提。”榮西武說(shuō)，近年來(lái)，我國城鎮化進(jìn)程加快，截至2016年底，全國常住人口城鎮化率已經(jīng)達到57.35%，相比2002年提高18.25個(gè)百分點(diǎn)。城鎮數量、總體規模、空間布局不斷調整和優(yōu)化，為作為城市高級形態(tài)的城市群規劃建設打下了堅實(shí)基礎。

　　與此同時(shí)，伴隨著(zhù)我國經(jīng)濟的持續快速增長(cháng)，大城市、特大城市數量明顯增加，這些大城市、特大城市形成了一定區域內的“中心城市”，其城市職能逐步出現了向周邊中小城市、小城鎮外溢、疏解和轉移的苗頭和趨勢，“中心城市”與周邊城鎮在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與分工協(xié)作水平上逐步提升，對周邊中小城市、小城鎮的輻射帶動(dòng)能力進(jìn)一步增強，較好地促進(jìn)了城市群的發(fā)展。

　　在劉云中看來(lái)，目前我國已經(jīng)出現了一批有一定經(jīng)濟總量規模的城市，其中有不少城市具備成為核心城市或中心城市的條件，輻射和帶動(dòng)能力較強，為城市群的打造提供了很好的基礎性條件。

　　劉云中分析說(shuō)，從交通條件看，我國一些經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的城市，基礎設施特別是交通基礎設施相對來(lái)說(shuō)也比較完善，很多城市與城市之間已經(jīng)形成了1小時(shí)的通勤圈，這會(huì )進(jìn)一步增強不同城市之間的交流與互動(dòng)。此外，隨著(zhù)我國不斷深化體制機制改革，制約人口和其他要素自由流動(dòng)的制度障礙被加速破除，便于不同人群在不同城市就業(yè)和發(fā)展，也將為城市群的發(fā)展打下更好的基礎。

　　“越來(lái)越多的地方政府也意識到區域合作、協(xié)同發(fā)展的重要性。很多地方政府在破除行政壁壘、謀求產(chǎn)業(yè)合作、建立區域協(xié)同發(fā)展機制等方面展開(kāi)了實(shí)質(zhì)性探索，同城化、融入戰略等被越來(lái)越多的政府納入議事日程。”榮西武說(shuō)，開(kāi)放、合作、包容已經(jīng)成為區域經(jīng)濟健康可持續發(fā)展的重要途徑。

　　例如，長(cháng)三角、珠三角地區城市群協(xié)調機制進(jìn)一步完善，京津冀、長(cháng)江中游、北部灣、成渝等城市群協(xié)調發(fā)展機制基本構建，并已經(jīng)在省際公共服務(wù)共享、基礎設施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、生態(tài)共治等方面取得一定成效。目前，全國已經(jīng)有41個(gè)城市實(shí)現交通“一卡通”。

　　實(shí)現一體化高效發(fā)展

　　正確處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)各種資源要素在城市群內部高效配置，并建立健全城市群發(fā)展協(xié)調機制，推動(dòng)跨區域城市間協(xié)調聯(lián)動(dòng)，實(shí)現城市群一體化高效發(fā)展

　　目前，我國城市群發(fā)展質(zhì)量不高，城市間分工協(xié)作不夠，低水平同質(zhì)化競爭嚴重。

　　劉云中表示，要解決城市群內部分工協(xié)作不足、低水平同質(zhì)化競爭問(wèn)題，關(guān)鍵要正確處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，在一些充分競爭領(lǐng)域盡量避免行政手段的過(guò)多干預，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時(shí)，要建立健全城市群發(fā)展協(xié)調機制，推動(dòng)跨區域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎設施、生態(tài)保護、環(huán)境治理等協(xié)調聯(lián)動(dòng)，實(shí)現城市群一體化高效發(fā)展。

　　“要促進(jìn)各種資源要素在城市群內部的高效配置，首先要明確城市群內各城鎮間的分工與合作。”榮西武說(shuō)，在城市群發(fā)展過(guò)程中，一定要處理好城市群內部大中小城市之間的關(guān)系，通過(guò)統籌規劃，明確城市群內部中心城市、中小城市和小城鎮角色分工，實(shí)現大中小城市和小城鎮之間的相互協(xié)作、緊密聯(lián)系，避免經(jīng)濟活動(dòng)、城市功能盲目、過(guò)度向中心城市集中，保障其健康成長(cháng)，也使得中小城市因合理分擔了大城市的某些功能，而充滿(mǎn)活力、快速發(fā)展。為了防止城市群里中心城市與周邊城市差異擴大，公共資源配置要適當向中小城市傾斜，以增加其吸引力與發(fā)展潛力，形成更好的規模和結構，提高城市群整體的吸引力。

　　榮西武進(jìn)一步指出，為了使城市間的分工協(xié)作進(jìn)一步增強，應該堅持科學(xué)編制規劃、嚴格落實(shí)規劃，尤其要按照“定位明晰、統籌布局、特色發(fā)展、錯位發(fā)展”原則和要求，明確各個(gè)城鎮的產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)鏈條延伸方向，避免“小而全或大而全”“各自為戰”“同質(zhì)或同構化”等發(fā)展模式。

　　以長(cháng)三角城市群為例，在發(fā)展之初賦予了每個(gè)城鎮較為合理的產(chǎn)業(yè)分工和角色定位，如南京定位于物流、資金流和信息流的集散中心，側重發(fā)展重化工和電子信息產(chǎn)業(yè)；杭州定位于長(cháng)三角的制造業(yè)中心；寧波定位于華東地區的外貿口岸，到目前都形成了各自區內的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系，以及較為合理的產(chǎn)業(yè)分工。

　　榮西武還建議，針對涉及城市群協(xié)調發(fā)展、環(huán)境治理、基礎設施建設、公共平臺方面、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化、公共資源配置、創(chuàng )新發(fā)展等方面的重要工作，要制定城市群內部統一的考核機制、獎懲機制，約束和激勵各個(gè)城鎮能夠嚴格按章辦事，嚴格按照城市群規劃統一行動(dòng)，強化城市群規劃對各個(gè)城鎮的約束力。同時(shí)，組建城市群發(fā)展協(xié)同推進(jìn)機構，協(xié)調城市群內部各個(gè)行政區之間的責權利關(guān)系。

　　“總的來(lái)看，城市群規劃建設還應堅持市場(chǎng)導向，尊重客觀(guān)規律，切勿過(guò)多的行政干預、行政推動(dòng)。”榮西武建議，應科學(xué)劃定城市群范圍，避免為貪大而通過(guò)行政力量肆意“擴容”，甚至是尚未建就先擴容，最終導致城市群失去了原本應有的高密度集聚和高效率成長(cháng)效應。