十九大報告指出，我國新時(shí)代社會(huì )主要矛盾是人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城市經(jīng)濟發(fā)展中同樣面臨這樣的主要矛盾。破解這個(gè)主要矛盾，是當下中國城市規劃建設中的重要命題。中國城市規劃設計研究院院長(cháng)楊保軍在接受《每日經(jīng)濟新聞》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，城市“不均衡不充分發(fā)展”的描述，是說(shuō)我們已經(jīng)實(shí)現了一部分的發(fā)展，但還存在著(zhù)欠發(fā)展的“短板”，這是發(fā)展過(guò)程中的階段性問(wèn)題。而當務(wù)之急是讓城市管理者轉變工作重點(diǎn)，從促“長(cháng)板”轉向補“短板”，著(zhù)力解決人民群眾最關(guān)心的重點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。

　　每一座偉大的城市，都是一部獨特的傳奇，而這部傳奇的腳本就是城市規劃。新時(shí)代的中國城鎮化進(jìn)程，需要體現新發(fā)展理念的城市規劃。

　　十九大報告指出，我國新時(shí)代社會(huì )主要矛盾是人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城市經(jīng)濟發(fā)展中同樣面臨這樣的主要矛盾。破解這個(gè)主要矛盾，是當下中國城市規劃建設中的重要命題。

　　事實(shí)上，很多城市已經(jīng)意識到這個(gè)重大命題，并付諸行動(dòng)。在住建部統一部署下，我國15個(gè)城市已經(jīng)啟動(dòng)新一輪城市總體規劃編制改革試點(diǎn)。日前，作為試點(diǎn)城市之一的成都也提出，要回應人民群眾對美好生活需要、厚植永續健康發(fā)展新動(dòng)力的目標引領(lǐng)，高起點(diǎn)組織新一輪城市總體規劃修編，為城市長(cháng)遠發(fā)展提供藍圖指引和路徑遵循。

　　那么，新時(shí)代城市經(jīng)濟發(fā)展有哪些不充分不均衡？城市規劃怎樣才能堅持“人民城市為人民”？傳統文化和城市文明如何和諧共生？在城市規劃建設中，人民群眾共建、共管、共享如何實(shí)現？針對這些重大問(wèn)題，《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱(chēng)NBD）專(zhuān)訪(fǎng)了中國城市規劃設計研究院院長(cháng)楊保軍。

中國城市規劃設計研究院院長(cháng)楊保軍

　　破解不平衡不充分，從促“長(cháng)板”到補“短板”

　　NBD：十九大報告指出，我國新時(shí)代社會(huì )主要矛盾是人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這種主要矛盾，在城市工作中怎么體現的？城市發(fā)展中有哪些不均衡不充分？

　　楊保軍：十九大報告指出，人民日益增長(cháng)的美好生活需要不僅體現在“硬件”上需求，即物質(zhì)文化生活方面；也體現在“軟件”上需求，即民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面。“軟件”上的需求更為綜合、感性、復雜，但也更為直接。

　　參照美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森提出的“幸福指數”，幸福＝效用/欲望。也就是說(shuō)，幸福與效用成正比、與欲望成反比。它既有客觀(guān)供給的因素，也有主觀(guān)需求的因素。我們既要從政府的角度，建立提供優(yōu)質(zhì)“硬件”、“軟件”服務(wù)的政績(jì)觀(guān)，也要從公眾的角度，建立公平、和諧、綠色的需求觀(guān)。

　　在城市工作中，不平衡主要表現在區域之間、城鄉之間和不同社會(huì )階層之間的不平衡。

　　不充分主要體現在社會(huì )事業(yè)、生態(tài)環(huán)境、城市安全、以及制度建設等方面。例如：如何實(shí)現從“住有所居”到“住優(yōu)所居”；如何解決長(cháng)期困擾市民的“上學(xué)難、看病難、養老難”問(wèn)題，特別是伴隨人口老齡化日益尖銳的“養老難”問(wèn)題；如何讓市民“呼吸新鮮空氣”、“喝干凈水”；如何讓市民“暢通出行”；如何讓城市變得更加安全和韌性；如何實(shí)現“依法治市”和“共同締造”；如何在資源環(huán)境緊約束的條件下實(shí)現經(jīng)濟的持續發(fā)展……這些都是城市工作中的難點(diǎn)問(wèn)題。

　　NBD：城市不均衡不充分發(fā)展，是否是城市發(fā)展必經(jīng)的階段？與傳統的城鎮化模式和規劃建設理念，有什么關(guān)系？

　　楊保軍：的確，不均衡不充分是城市發(fā)展的必經(jīng)階段。

　　按照發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的非均衡增長(cháng)理論，一個(gè)貧困國家或者地區要想擺脫貧困，必須首先將資源集聚到一小部分具有優(yōu)勢條件的地區或者群體，讓其先發(fā)展起來(lái)，再通過(guò)它帶動(dòng)普遍的發(fā)展。這就是鄧小平同志“讓一部分人先富起來(lái)”的理論基礎。

　　我們國家通過(guò)近四十年的改革開(kāi)放，基本實(shí)現了這個(gè)目標。但實(shí)現這個(gè)目標之后，就應通過(guò)政府干預推動(dòng)從局部發(fā)展轉向普惠發(fā)展。因為一個(gè)國家和地區的綜合實(shí)力，更體現在它的最“短板”是否足夠的“長(cháng)”。

　　所以，過(guò)去的社會(huì )主要矛盾是“發(fā)展起來(lái)前”的矛盾，是“從無(wú)到有”的矛盾；新階段的社會(huì )主要矛盾是“發(fā)展起來(lái)后”的矛盾，是“從有到優(yōu)”的矛盾。

　　城市“不均衡不充分發(fā)展”的描述，是說(shuō)我們已經(jīng)實(shí)現了一部分的發(fā)展，但還存在著(zhù)欠發(fā)展的“短板”，這是發(fā)展過(guò)程中的階段性問(wèn)題。而當務(wù)之急是讓城市管理者轉變工作重點(diǎn)，從促“長(cháng)板”轉向補“短板”，著(zhù)力解決人民群眾最關(guān)心的重點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。

　　傳統的城鎮化模式和規劃建設理念確實(shí)存在著(zhù)問(wèn)題。例如：重物質(zhì)空間，輕人文關(guān)懷；重經(jīng)濟發(fā)展，輕社會(huì )和諧與環(huán)境保護；重近期利益，輕長(cháng)遠可持續發(fā)展；重數量增長(cháng)，輕質(zhì)量提升；重地上建設，輕地下良心工程；重城鎮擴張，輕鄉村建設；重外在形象，輕文化底蘊。這些都與發(fā)展初期重點(diǎn)解決“從無(wú)到有”問(wèn)題的階段目標有關(guān)，我們要對這段歷史進(jìn)行總體上的客觀(guān)、正面的評價(jià)。

　　但是到了新的發(fā)展階段，城市管理者如果還用老眼光、老目標去指導新工作，就是“刻舟求劍”、“緣木求魚(yú)”了，中央點(diǎn)出新時(shí)代的社會(huì )主要矛盾，就是要讓城市管理者與時(shí)俱進(jìn)、統一思想，明確新時(shí)期需要解決的首要問(wèn)題。

　　以人民為中心，從經(jīng)濟增長(cháng)“機器”到美好家園

　　NBD:新時(shí)代必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，城市工作中就是要堅持“人民城市為人民”，怎么理解這一點(diǎn)？要做到這一點(diǎn)，需要堅持哪些原則？

　　楊保軍：“以人民為中心”不是一句簡(jiǎn)單的口號，而需要城市工作者從理念到行動(dòng)的徹底轉變。

　　過(guò)去城市的發(fā)展是“以經(jīng)濟建設為中心”的，這種理念顛倒了“目標”和“手段”，把應當作為“手段”的經(jīng)濟建設，凌駕到了應當作為“目標”的人民滿(mǎn)意之上，導致某些情況下經(jīng)濟建設反而降低了人民的滿(mǎn)意度。

　　要真正理解“人民城市為人民”，就是要把城市從服務(wù)于經(jīng)濟增長(cháng)的“機器”轉變?yōu)榉?wù)于人民美好生活的“家園”，把城市工作的重心從“招商引資、土地經(jīng)營(yíng)”轉向為人民提供均衡、充分的服務(wù)。

　　要做到這點(diǎn)，需要協(xié)調以下關(guān)系：協(xié)調好物質(zhì)與人文的關(guān)系；協(xié)調好發(fā)展與保護的關(guān)系；協(xié)調好數量與質(zhì)量的關(guān)系；協(xié)調好近期與遠期的關(guān)系；協(xié)調好地上與地下的關(guān)系；協(xié)調好城市與鄉村的關(guān)系；協(xié)調好形象與內涵的關(guān)系。

　　要做到這點(diǎn)，更重要的是改變政績(jì)考核體系，從經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境等方面的硬件建設“完成度”考核，轉變?yōu)橐?ldquo;人民滿(mǎn)意度”為標準，即讓人民做考官、讓人民打分，對實(shí)際效用進(jìn)行評價(jià)。

　　NBD:人民城市為人民，需要人民群眾共建、共管、共享，在規劃建設中如何體現這些原則？

　　楊保軍：這是一個(gè)社會(huì )治理問(wèn)題，總的趨勢是實(shí)現多元共治、共同締造。在市場(chǎng)經(jīng)濟起決定性作用的體制之下，城市政府要從一個(gè)“包辦一切”的政府轉變?yōu)榉?wù)型政府，要充分發(fā)揮社會(huì )團體、市場(chǎng)、公眾等利益主體參與城市治理的積極性和主動(dòng)性。

　　我想，在規劃建設中要注重這些原則：

　　一是明晰各方主體的責任、權力和利益。首先是明晰政府的責權利，將政府職責框定在公共資源管制和公共服務(wù)供給范疇之內。其次是根據用益物權來(lái)確定利益相關(guān)人的責權利。這需要建立一套制度和規則，就是在某個(gè)具體社區或者組團的規劃中，利益相關(guān)人擁有多大的權力、在多大程度上參與規劃的制訂和決策。

　　二是鼓勵倡導式規劃、漸進(jìn)式規劃。首先是改變規劃理念，從技術(shù)理性轉向制度理性，從“戰略思維+美學(xué)思維”轉向“法律思維+制度思維”。其次是改變規劃方法，借鑒國外的倡導式規劃、漸進(jìn)式規劃等，通過(guò)引導、協(xié)商、溝通、參與來(lái)達到治理目的，尋找不同利益群體的“最大公約數”。

　　三是利用先進(jìn)手段，強化規劃公眾參與。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等手段，強化規劃全過(guò)程、全方位的公眾參與，探討規劃從民生角度出發(fā)，針對重點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展形式多樣的征詢(xún)活動(dòng)，保障廣大市民、社會(huì )團體的知情權、參與權；甄別和落實(shí)公眾意見(jiàn)，讓規劃成果真正成為推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要公共政策。

　　四是以社區作為重點(diǎn)，推進(jìn)多元共治。社區是社會(huì )治理的基礎，是實(shí)現多元共治的突破口。應當形成包含居委會(huì )、企事業(yè)單位、社會(huì )組織、居民等多元主體為主導的治理體系。嘗試建立社區議事平臺，推行社區規劃師制度，為多元主體提供技術(shù)服務(wù)。

　　新經(jīng)濟推動(dòng)新發(fā)展，杭州成都是優(yōu)秀范例

　　NBD：我國正處于高速的城鎮化階段，同時(shí)又面臨城市轉型升級、質(zhì)量提高這一問(wèn)題，怎么把握兩者之間的關(guān)系？實(shí)現某種平衡？

　　楊保軍：我們在中央城市工作會(huì )議的課題研究中得出一個(gè)判斷，就是當前我國已處于城鎮化快速發(fā)展的中后階段，以城鎮化水平超過(guò)50%為分界點(diǎn)，之前和之后的發(fā)展特征已經(jīng)發(fā)生了較大變化。突出體現在城鎮化加速度已經(jīng)下降，城市間分化將更加明顯，發(fā)展方式從數量增長(cháng)為主轉向質(zhì)量提升和結構優(yōu)化為主，發(fā)展動(dòng)力從單純依靠工業(yè)化轉向更加多元和特色化。

　　從現在到2035年之間，是我國從發(fā)展中國家步入到發(fā)達國家的關(guān)鍵時(shí)期，也是考驗我國能否擺脫中等收入陷阱的敏感時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，城市轉型升級、質(zhì)量提升是實(shí)現可持續發(fā)展的唯一出路。

　　城市工作的當務(wù)之急，就是貫徹中央五大發(fā)展理念，盡快實(shí)現城市發(fā)展動(dòng)力的轉換，通過(guò)創(chuàng )新驅動(dòng)和綠色引領(lǐng)讓經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展擺脫對資源環(huán)境的依賴(lài)，同時(shí)處理好社會(huì )和諧、公平共享等問(wèn)題，讓城市花時(shí)間、花力氣從傳統發(fā)展的“沼澤路”中走出來(lái)，步入新型發(fā)展的“高速路”。這個(gè)過(guò)程中，城市需要具備耐心、付出代價(jià)，但從長(cháng)遠來(lái)看，這是值得的，也是唯一的出路。

　　概括地說(shuō)，“未來(lái)已來(lái)”，我們已經(jīng)沒(méi)有時(shí)間和空間讓傳統發(fā)展模式“茍延殘喘”，如果不痛下決心轉型發(fā)展，就會(huì )步入中等收入陷阱，“路越走越窄”；反過(guò)來(lái)，如果先人一步、以新經(jīng)濟推動(dòng)新發(fā)展，就會(huì )在新的發(fā)展階段打下好的開(kāi)局，杭州市、成都市是這個(gè)方面的優(yōu)秀范例。

　　NBD：在這個(gè)過(guò)程中，很多大城市都產(chǎn)生了大城市病，包括交通、污染、高房?jì)r(jià)等，規劃建設上的根源在哪里？怎么去解決這些問(wèn)題？

　　楊保軍：大城市病是一個(gè)綜合性的問(wèn)題，我們也需要從綜合的角度解決問(wèn)題，更需要借鑒中醫的智慧，實(shí)現“標本兼治”；而不是西醫的方式，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。

　　從宏觀(guān)角度看，我國大城市病問(wèn)題的根源是超大、特大城市的吸引力過(guò)強，沒(méi)有形成更良性、更均衡的城鎮體系結構。通俗地說(shuō)，就是我國的“二線(xiàn)城市”吸引力在逐步下降，沒(méi)有起到應有的吸納人口的作用。超大城市的高房?jì)r(jià)問(wèn)題，其主要原因是供需不平衡導致的，而之所以“需”永遠無(wú)法滿(mǎn)足，就是因為超大城市具有其他城市難以比擬的發(fā)展機會(huì )。

　　因此，根本上的解決方案，就是要讓城鎮體系更加均衡，堅持大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展，讓居住在中小城市、小城鎮的市民獲得更多的發(fā)展機會(huì )。德國的小城鎮、荷蘭的蘭斯塔德地區都有值得我們學(xué)習的經(jīng)驗。

　　從中觀(guān)角度看，大城市病是由于城市規?？焖贁U張的過(guò)程中，沒(méi)有提出成熟的設施解決方案，設施建設也相對滯后。例如，在超大城市發(fā)展過(guò)程中，一開(kāi)始尚未意識到以私人小汽車(chē)為主導的交通出行方式從根本上無(wú)法避免交通擁堵問(wèn)題，因此一方面放任小汽車(chē)購買(mǎi)，另一方面試圖通過(guò)建設機動(dòng)車(chē)快速路、停車(chē)場(chǎng)來(lái)解決不斷增長(cháng)小汽車(chē)的需要，最終導致交通擁堵越來(lái)越嚴重。

　　要想解決這些問(wèn)題，只能亡羊補牢、從根本上改變解決方案，即從設施供給轉向需求管理。

　　比如，倡導和鼓勵“長(cháng)距離軌道交通+短距離非機動(dòng)車(chē)交通”的出行方式。東京在上世紀后半葉快速發(fā)展過(guò)程中，交通擁堵非常嚴重，但隨著(zhù)交通政策的轉變，人口繼續增長(cháng)的同時(shí)交通擁堵反而下降，這是值得我們參考的。

　　文化基因不能斷裂，街區制不魯莽推進(jìn)

　　NBD:人的城市化，為什么需要弘揚傳統文化、體現地方特色？怎么做到傳統文化和城市文明的和諧共生？

　　楊保軍：人類(lèi)之所以能建立文明，就是在于群體知識、經(jīng)驗的積累和傳承。城市是人類(lèi)文明的結晶和流傳的載體，城市中的歷史文化街區和建筑，就是城市文明歷史的物化“基因”。

　　如果一個(gè)城市的傳統文化和地方特色被破壞，那么這個(gè)城市的文明基因也就斷裂了，其獨特魅力和氣質(zhì)也就不復存在了。嚴格地說(shuō)，它和過(guò)去已經(jīng)不是一個(gè)城市。我們國家有五千年的文明歷史，但是讓我們當代人汗顏的是，在近年來(lái)的快速發(fā)展過(guò)程中，不少傳統文化和地方特色遭到破壞，這是非常讓人痛惜的。

　　人民對美好生活需要，包括“軟件”上的精神需求，就是要知道“自己從哪里來(lái)、要往哪里去”。城市文化是市民的精神家園，就是要讓市民找到自己的歷史源頭，找到自己的發(fā)展方向。

　　從大歷史的視角看，傳統文化和現代文明是連續的過(guò)程、是不可分割的整體，因為從未來(lái)回望，傳統和現代都將是歷史的組成部分。文化的精髓就是在“傳承中延續”，這既不是完全抹殺、破壞歷史，也不是全盤(pán)照搬、復制歷史。一個(gè)好的“現代”，是在未來(lái)的回望中，能找到文明基因傳承和革新的清晰脈絡(luò )，能找到屬于這個(gè)時(shí)代的特征標識。

　　我們提出城市設計要體現“地域特征、民族特色、時(shí)代風(fēng)貌”，要學(xué)習建國初期北京建設“十大建筑”的精神，探索融古通今、形神兼備的建筑特色與城市風(fēng)貌。

　　NBD：目前，城市規劃建設中特別強調"街區制”，您怎么看其中“人的城市”這價(jià)值取向？在規劃建設中如何實(shí)現這一點(diǎn)？

　　楊保軍：“人的城市”就是要以人的舒適性、便捷性作為建設城市的標準。推廣“街區制”對人來(lái)說(shuō)具有這些好處：

　　一是開(kāi)放便捷，就是有利于群眾的出行。城市大規模的封閉小區和大院，阻斷了城市的“微循環(huán)”，容易引發(fā)交通擁堵，城市有機的系統聯(lián)系被切割，導致城市的運行效率下降。打開(kāi)封閉的住宅小區和大院，就是解決這個(gè)問(wèn)題的重要手段。

　　二是尺度適宜，使城市形成級配合理的路網(wǎng)系統和更加人性化的街道空間。尺度過(guò)大的封閉小區使城市的次干路和支路不連續，如果能夠開(kāi)放，可以提高微循環(huán)能力，增加城市宜人的街道空間，豐富人們對城市的感受。

　　三是配套完善，就是使街區形成居住、商業(yè)、文化、交流等綜合性的功能，改變小區單一的居住功能。這既方便居民生活、促進(jìn)交往，也有利于激發(fā)多樣性活動(dòng)，培育創(chuàng )新的氛圍。街道是城市的寶貴財富，臨街面的增加，有利于促進(jìn)就業(yè)、繁榮經(jīng)濟、孕育本土文化、提升城市魅力，國外一些著(zhù)名的街道，本身就是城市的一張名片。

　　四是鄰里和諧，促進(jìn)社會(huì )各階層的交流和融合，并構建和諧社會(huì )。封閉的小區，彼此之間缺乏順暢的溝通和交流，容易造成相互之間的不信任與冷漠，導致社會(huì )關(guān)系緊張，造成安全隱患。打開(kāi)封閉的小區，就是架設心與心連接的橋梁和紐帶，營(yíng)造互信、互助、互愛(ài)的新風(fēng)尚。

　　在規劃建設中，“街區制”不能機械、魯莽地推進(jìn)，需要注意以下問(wèn)題：首先要改變觀(guān)念，解放思想，可能需要一代人、甚至幾代人的努力；其次要使用可替代的安全技術(shù)，比如 “街道眼”、智慧小區、樓宇門(mén)禁等；第三要堅持因地制宜、先易后難、循序漸進(jìn)；第四要通過(guò)示范積累經(jīng)驗、完善方案。