在2018年全國國土資源工作會(huì )議上，國土資源部部長(cháng)姜大明表示，我國將研究制定權屬不變、符合規劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地建設租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。政府將不再是居住用地惟一提供者。同時(shí)，我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實(shí)宅基地集體所有權，保障宅基地農戶(hù)資格權，適度放活宅基地使用權。對此，中國建設報連線(xiàn)清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明，請他就這一消息進(jìn)行了詳細解讀。在他看來(lái)，政府不再壟斷住房用地的供給，意在讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這一舉措的出臺將促進(jìn)土地領(lǐng)域的改革進(jìn)入新的發(fā)展階段。

　　中國建設報：國土資源部此次提出“政府將不再是居住用地惟一提供者”的重要意義在哪里?

　　蔡繼明：這是全面落實(shí)中共十八屆三中全會(huì )精神，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的重要舉措。中共十八屆三中全會(huì )之后，一些與土地政策相關(guān)的政府官員就強調土地資源的配置不能由市場(chǎng)來(lái)決定，而應該由規劃和用途管制決定。這些年來(lái)，土地資源也的確是由計劃（規劃）行政配置的，尤其是城鎮建設用地供給，完全是由政府獨家壟斷的，根本排斥了市場(chǎng)在土地資源配置中應該起的決定性作用，由此造成如下嚴重的弊端：

　　首先，我國城鎮建設用地在整個(gè)國土資源中所占的比例以及城鎮建設用地中宅基地所占的比例都是偏低的，而我國目前正處在工業(yè)化后期和城市化快速發(fā)展階段，這種土地資源的配置方式一方面造成了農村大量建設用地閑置，另一方面導致城市建設用地特別是宅基地供不應求，是不適應工業(yè)化和城市化發(fā)展需要的。

　　其次，人口向特大城市、超大城市集中是世界城市化進(jìn)程中的普遍規律。在我國的具體表現就是改革開(kāi)放以來(lái)人口從中西部向東部沿海一線(xiàn)特大超大城市流動(dòng)，而將城鎮新增建設用地供給從東部向中西部?jì)A向，特別是對特大、超大城市的土地供給完全采用行政手段嚴格控制，不僅遏制了特大、超大城市的正常發(fā)展，而且造成了東部一線(xiàn)城市房?jì)r(jià)飆升，中西部空城鬼城遍地，抬高了農民工進(jìn)城落戶(hù)的門(mén)檻，導致城鎮化速率下降。

　　國土資源部作出新的規定，政府不再是土地供應的惟一主體，那就要允許農村集體土地在符合城鄉統一規劃的前提下自主進(jìn)入城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，直接轉變?yōu)槌擎偨ㄔO用地。所以，這一政策的重要意義就在于全面落實(shí)中共十八屆三中全會(huì )決定，讓市場(chǎng)在土地資源配置中同樣起決定性作用。

　　中國建設報：讓農村集體建設用地進(jìn)入市場(chǎng)，這一政策的出臺將會(huì )帶來(lái)什么影響？

　　蔡繼明：改變政府單一的城市建設用地供給模式、構建城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，必將對城鄉土地資源配置產(chǎn)生重要影響。根據國土資源部門(mén)公布的數據，我國農村集體建設用地是19萬(wàn)平方公里，其中70%以上是住宅用地，城鎮建設用地只有10萬(wàn)平方公里，而目前農村常住人口只占全國總人口的42.65%，57.35%的常住人口都居住在城市。所以，農村大量住宅用地是閑置的，或粗放使用的，空心村、空殼村、一戶(hù)多宅、宅地超標現象普遍存在。

　　讓農村集體建設用地特別是宅基地進(jìn)入市場(chǎng)，這樣就增加了城市建設用地的有效供給，就可以緩解城市住房?jì)r(jià)格居高不下的狀況，同時(shí)也就有助于降低農民工進(jìn)城落戶(hù)的門(mén)檻。我國現在城鎮中有2.8億農民工，按照常住人口統計的城鎮人口中大概有2.2億農民工和家屬沒(méi)有城市戶(hù)口，但他們被統計為城鎮常住人口。如果放開(kāi)土地市場(chǎng)，讓大量農村閑置的集體建設用地進(jìn)入市場(chǎng)，那就能夠有效降低城市地價(jià)和房?jì)r(jià)，從而為農民工及其家屬進(jìn)城落戶(hù)創(chuàng )造條件，加快我國的城市化進(jìn)程。

　　當然，上述政策的出臺，也將促使我國涉地法律法規的修改范圍進(jìn)一步擴大，也就是說(shuō)僅僅通過(guò)修改《土地管理法》允許集體建設用地入市還是不夠的，我國《憲法》第十條規定“城市的土地屬于國家所有”，如果不盡快將此規定修改為“城市土地實(shí)行國有和集體所有兩種公有制”，那么，無(wú)論是中共十八屆三中全會(huì )有關(guān)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的決定，還是目前正在進(jìn)行的“三塊地”改革試點(diǎn)，抑或是國土資源部剛剛出臺的上述政策，恐怕都會(huì )與《憲法》第十條的規定相矛盾。所以，我特別希望即將召開(kāi)的十三屆全國人民代表大會(huì )對《憲法》第十條作出上述修改。只有國家根本大法作了上述修改，其他涉地的法律法規（包括《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權法》、《擔保法》以及國務(wù)院的相關(guān)法規）的修改和完善，才能與上位法保持一致。

　　中國建設報：為什么要探索宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”？

　　蔡繼明：這涉及到農村集體建設用地如何入市的問(wèn)題。國土資源部去年就已經(jīng)開(kāi)始在13個(gè)城市試行利用農村集體建設用地建租賃住房，這個(gè)試點(diǎn)可能還要進(jìn)一步擴大。國土資源部部長(cháng)姜大明也提到，在農村承包地實(shí)行“三權分置”的基礎上，宅基地也可以探索實(shí)行“三權分置”，即集體宅基地所有權、農戶(hù)宅基地資格權和宅基地使用權分置。

　　這樣一來(lái)，就為深化農村土地制度改革開(kāi)辟了更大的空間，因為以往農村集體建設用地只能用于鄉鎮村辦企業(yè)、公共設施以及農民自住房建設，農村宅基地流轉也只限定在集體所有制內部，現在13個(gè)試點(diǎn)城市有了突破，農村集體建設用地可以建租賃房了。而在2015年啟動(dòng)的33個(gè)縣市區“三塊地”改革試點(diǎn)中，乃至在更多的農村地區，很多宅基地已經(jīng)在不同村落之間流轉了，甚至有的進(jìn)城落戶(hù)的農民，仍然可以回到自己的家鄉，有償獲得一塊宅基地建房。宅基地“三權分置”之后，這種使用權的流轉包括出租、轉讓、抵押的范圍，有望在更大范圍內實(shí)現。

　　對特大、超大城市來(lái)說(shuō)，其周邊大量農村集體建設用地入市，可以為這些城市的擴展提供更大的空間。只有政府不再壟斷住宅土地的供給，才有可能使城鄉統一的建設市場(chǎng)建立起來(lái)，真正讓市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用。