丁鈺涵

張西峰

　　問(wèn)題：怎樣懲防濕地公園內違法行為

　　專(zhuān)家：寧夏回族自治區吳忠市檢察院檢察官丁鈺涵

　　中國政法大學(xué)副教授張西峰

　　專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)

　　1. 兩方面因素導致濕地公園內出現違法現象。一方面，我國濕地保護立法需要補缺。另一方面，相關(guān)部門(mén)尚待加大監管力度，出臺針對性較強的措施。

　　2. 當前要貫徹落實(shí)領(lǐng)導干部生態(tài)文明建設考評機制，加大對濕地公園保護的監管及其處罰力度。

　　3. 相關(guān)部門(mén)要主動(dòng)作為，通過(guò)增加對濕地公園的財政資金支持，鼓勵社會(huì )公益資金和民眾對濕地公園捐款等方式，幫助濕地公園通過(guò)多元化發(fā)展模式提高運營(yíng)能力。

　　近日，記者從國家林業(yè)局獲悉，《國家濕地公園管理辦法》重新制定印發(fā)，自2018年1月1日實(shí)施，有效期至2022年12月31日。該辦法明確禁止在國家濕地公園內挖沙、采礦，傾倒有毒有害物質(zhì)、廢棄物、垃圾，從事房地產(chǎn)、度假村、高爾夫球場(chǎng)等九種行為，即“九條禁令”。濕地公園屬于國家濕地保護體系的重要組成部分，是兼具濕地保護和利用、科普教育、休閑娛樂(lè )等多種功能的社會(huì )公益性生態(tài)公園。濕地公園肩負著(zhù)保持生態(tài)平衡、提高環(huán)境品質(zhì)的使命，破壞濕地公園環(huán)境，在濕地公園內開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、高爾夫球場(chǎng)等行為，將破壞濕地公園的原有價(jià)值，對濕地造成了不可挽回的損失。那么，為什么會(huì )有上述違法行為出現？如何才能徹底杜絕此類(lèi)現象呢？記者采訪(fǎng)了寧夏回族自治區吳忠市人民檢察院檢察官丁鈺涵和中國政法大學(xué)副教授張西峰。

　　我國關(guān)于禁止破壞濕地公園的規定有哪些

　　丁鈺涵介紹，由于早期對濕地概念及其生態(tài)價(jià)值認識的局限，2005年才頒布《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》，其第14條規定：“國家城市濕地公園以及保護地帶的重要地段，不得設立開(kāi)發(fā)區、度假區，不得出讓土地，嚴禁出租轉讓濕地資源。”國家林業(yè)局2010年公布的《國家濕地公園管理辦法（試行）》第18條規定：“除國家另有規定外，國家濕地公園內禁止下列行為：……（二）從事房地產(chǎn)、度假村、高爾夫球場(chǎng)等任何不符合主體功能定位的建設項目和開(kāi)發(fā)活動(dòng)。”直到2013年，國家林業(yè)局才頒布了我國第一個(gè)專(zhuān)門(mén)規范濕地保護的《濕地保護管理規定》。2014年4月修訂的環(huán)境保護法第2條將“濕地”列為環(huán)境要素，成為環(huán)境保護法明確保護的對象。隨著(zhù)對濕地研究的逐步深入，2017年12月27日，國家林業(yè)局頒布修訂后的《國家濕地公園管理辦法》，明確規定在國家濕地公園內禁止從事房地產(chǎn)、度假村、高爾夫球場(chǎng)等建設項目和開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

　　對此，張西峰補充說(shuō)，雖然國家不斷出臺具有針對性的關(guān)于禁止濕地公園內違規開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、高爾夫球場(chǎng)的規定，但這類(lèi)現象卻仍有發(fā)生。于是，在2011年4月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部等11個(gè)部委又專(zhuān)門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全國高爾夫球場(chǎng)綜合清理整治工作的通知》，對于占用耕地面積超過(guò)球場(chǎng)總面積50%的球場(chǎng)、在自然保護區或飲用水水源地保護區內建設的球場(chǎng)、非法圍墾河湖影響防洪安全的球場(chǎng)、非法占用公共資源建設的球場(chǎng)，相關(guān)部門(mén)和地方政府要重點(diǎn)督辦。2014年，國家發(fā)改委、國土部等11個(gè)部委再次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于落實(shí)高爾夫球場(chǎng)清理整治措施的通知》。隨后，由國家發(fā)改委牽頭的6部委聯(lián)合召開(kāi)了貫徹落實(shí)高爾夫球場(chǎng)清理整治專(zhuān)題電視電話(huà)會(huì )議，要求地方政府執行2011年對違規高爾夫球場(chǎng)清理整頓文件。盡管?chē)胰钗迳杲乖跐竦毓珗@開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)和高爾夫球場(chǎng)，但濕地公園違法建筑依然出現，于是，2017年12月27日，國家林業(yè)局頒布了新的《國家濕地公園管理辦法》，再次明令禁止在濕地公園內從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及建設高爾夫球場(chǎng)等行為。

　　濕地公園內違法行為緣何屢禁不止

　　那么，為何會(huì )有破壞濕地公園環(huán)境的行為呢？丁鈺涵認為，是兩方面因素導致濕地公園內出現這種違法現象。一方面，我國濕地保護立法需要補缺。我國是濕地大國，與我國濕地大國地位不相匹配的是我國尚未制定一部專(zhuān)門(mén)針對濕地保護的法律。實(shí)踐中只有國家林業(yè)局頒布的《濕地保護管理規定》和《國家濕地公園管理辦法》，以及各省、市制定的《濕地保護條例》，從立法的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，《濕地保護管理規定》和《國家濕地公園管理辦法》屬于部門(mén)規章，《濕地保護條例》屬于地方性法規，與法律相比，上述規定的法律位階較低，不能全面指導濕地保護管理的實(shí)踐，有可能還會(huì )出現地方出臺的條例與國家林業(yè)局制定的規章相沖突的情形。雖然2014年修訂的環(huán)境保護法首次將濕地列為該法的保護對象，可以適用環(huán)境保護法中的法律救濟機制懲治破壞濕地的違法行為，但由于未能形成基于生態(tài)系統管理的濕地保護法律制度，僅僅依靠一部包羅萬(wàn)象的環(huán)境保護法律，難以有效保護、修復受損的濕地生態(tài)系統。

　　“另一方面，相關(guān)部門(mén)尚待加大監管力度，出臺針對性較強的措施。”丁鈺涵說(shuō)，就濕地公園管理保護而言，這些年相繼出臺的“分部門(mén)實(shí)施”及“綜合協(xié)調”等措施致使濕地公園管理陷入職責界限不清、職權重復交叉、協(xié)調機制缺失、協(xié)調無(wú)力的困境。個(gè)別地方政府及管理部門(mén)采取的“默認”和“放任”態(tài)度，則在無(wú)形中助長(cháng)了濕地公園違建之風(fēng)。有些地方政府默許甚至支持濕地公園內興建高爾夫球場(chǎng)等禁建項目。有個(gè)別地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟，樹(shù)立政績(jì)，往往通過(guò)優(yōu)惠的招商引資政策吸引企業(yè)投資，濕地公園內的高爾夫球場(chǎng)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成為吸引外商的繡球，為了吸引外資，地方政府不惜以?xún)?yōu)惠的土地政策及配套措施幫助投資人在濕地公園內從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或修建高爾夫球場(chǎng)，使得濕地公園內的生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞。

　　“但是，導致違法行為出現的第三個(gè)原因，也是我們不能忽視的，即濕地公園舉步維艱的運營(yíng)困境問(wèn)題。”張西峰則表示，目前我國的《國家濕地公園管理辦法》規定濕地公園可以通過(guò)國家、集體和個(gè)人，采用合資、合作、股份制等運作方式，實(shí)行“誰(shuí)投資、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的建設管理機制，以促進(jìn)濕地公園的發(fā)展。然而，在允許范圍內，濕地公園的開(kāi)發(fā)收益與公園管理支出不平衡，也讓濕地公園本身陷入一個(gè)尷尬的局面。單就經(jīng)營(yíng)角度看，濕地公園肯定是無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)單的經(jīng)營(yíng)收回投資，甚至現在連維持日常的管理、維護都還需要相關(guān)部門(mén)的財政補助，因此，為了維系濕地公園的運營(yíng)，個(gè)別濕地公園難免出現違規開(kāi)發(fā)現象。

　　如何有效保護濕地公園

　　丁鈺涵認為，要真正有效地保護濕地公園，應積極推進(jìn)我國濕地立法。濕地不同于其他資源，其具有整體性、系統性的特點(diǎn)，涉及到動(dòng)物、植物、水和土壤等多方面因素，如果沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對濕地的立法，就很難對濕地進(jìn)行全方位保護，更遑論對濕地延伸出的濕地公園進(jìn)行保護。因此，應當加快推進(jìn)濕地保護立法工作。在制定法律的過(guò)程中，應明確濕地的主管機關(guān)及其在管理濕地過(guò)程中的權責，厘清濕地保護與環(huán)境、水資源保護等相關(guān)法律的關(guān)系，合理加重濕地違法者的責任等，建立濕地生態(tài)效益補償和濕地保護獎勵等激勵措施，在法律層面上給予濕地及濕地公園充分的法律保護。

　　在行政執法方面，丁鈺涵認為，濕地公園保護，要從有效落實(shí)《國家濕地公園管理辦法》的“九條禁令”開(kāi)始。當前要貫徹落實(shí)領(lǐng)導干部生態(tài)文明建設考評機制，加大對侵害濕地公園行為的監管和處罰力度。首先應當糾正地方政府錯誤的政績(jì)觀(guān)和發(fā)展觀(guān)，牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，不能以損害生態(tài)環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟。其次，嚴格貫徹落實(shí)《生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核辦法》《生態(tài)文明建設考核目標體系》《綠色發(fā)展指標體系》，將生態(tài)文明建設的考核結果作為各省區市黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)、干部獎懲任免的重要依據。通過(guò)制度倒逼黨政領(lǐng)導干部思想和行動(dòng)轉變，主動(dòng)將濕地公園的保護作為生態(tài)文明建設的一部分。再次，加大對濕地公園違建項目的監管力度和處罰力度。應當加強對濕地公園內違法建筑行為的監管力度，建立定期和不定期巡查制度，及時(shí)將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，防止濕地破壞進(jìn)一步擴大。此外，對于嚴重破壞濕地的違法行為應當從重處罰，并及時(shí)向社會(huì )公布，以此體現國家保護濕地公園的決心和立場(chǎng)，警示潛在違法行為人莫要觸碰濕地公園保護的紅線(xiàn)。

　　張西峰建議，相關(guān)部門(mén)要主動(dòng)作為，幫助濕地公園通過(guò)多元化的發(fā)展模式提高運營(yíng)能力。一是借鑒國外發(fā)達國家或地區在濕地公園開(kāi)發(fā)中的經(jīng)驗做法，增加對濕地公園的財政資金支持，鼓勵社會(huì )公益資金和民眾對濕地公園捐款，共同維護和發(fā)展濕地公園。二是結合濕地公園的自身優(yōu)勢，有針對性地對濕地公園生態(tài)旅游進(jìn)行開(kāi)發(fā)，并結合當地人文特色，通過(guò)物質(zhì)環(huán)境的精心設計和環(huán)境要素的合理利用，創(chuàng )造出與人類(lèi)和諧相處的濕地旅游環(huán)境。三是優(yōu)化濕地公園周邊設施，打造高檔酒店集群、慢生活街區，逐步提高完善濕地內消費功能，促進(jìn)濕地公園穩健發(fā)展。