PPP（Public Private Partnership）是基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種創(chuàng )新供給模式，通過(guò)政府和社會(huì )資本之間的長(cháng)期合作，共同提供原本由政府負責的基礎設施和公共服務(wù)，實(shí)現利益共享、風(fēng)險分擔和激勵兼容。PPP在中國有著(zhù)長(cháng)達三十多年的發(fā)展歷程，與中國的經(jīng)濟快速增長(cháng)和城鎮化建設密切關(guān)聯(lián)。中國特色社會(huì )主義進(jìn)入新時(shí)代，發(fā)展不平衡不充分已經(jīng)成為滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要的主要制約因素。在新時(shí)代新變革下，PPP迎來(lái)了新機遇和新挑戰。一些經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中亟待解決的突出問(wèn)題，比如生態(tài)環(huán)境保護、脫貧攻堅、縮小城鄉區域發(fā)展和收入分配差距、彌補教育醫療養老等民生短板等，PPP都大有可為。PPP需要貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，迎接新征程，作出新應對。

　　新時(shí)代新型城鎮化對PPP提出了新要求

　　城鎮化是現代化的必由之路，近年來(lái)我國城鎮化水平快速提高。過(guò)去五年我國城鎮化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，在高速發(fā)展的同時(shí)，城鎮化質(zhì)量也在不斷改進(jìn)，城鎮基礎設施水平明顯提升。按照城市發(fā)展的納瑟姆曲線(xiàn)（S型曲線(xiàn)），我國城鎮化仍然有巨大的增長(cháng)空間，尤其是以人為本的新型城鎮化，將對基礎設施和公共服務(wù)產(chǎn)生持續、多樣化且龐大的需求。

　　新時(shí)代新型城鎮化對PPP模式的影響和挑戰包括多個(gè)方面。一是農村轉移人口市民化引致的PPP需求增加。城鎮化的“三個(gè)1億人”任務(wù)以及全面放寬城市落戶(hù)條件，需要為轉移人口提供均等足量的基礎設施和公共服務(wù)，比如教育、醫療和保障房供給等，都可以通過(guò)PPP模式加快推進(jìn)。二是部分城市人口收縮帶來(lái)的PPP需求差異。城市并不總是增長(cháng)，部分城市在人口峰值過(guò)后迎來(lái)人口收縮是一個(gè)不可避免的趨勢。城市收縮和人口擴張并存的雙向流動(dòng)新格局，導致不同城市對基礎設施的需求存在較大差異，要求不同區域的地方政府在采用PPP模式建設基礎設施和公共服務(wù)時(shí)，要根據當地人口趨勢合理推進(jìn)。三是鄉村振興和城鄉融合發(fā)展等新任務(wù)推動(dòng)PPP實(shí)施的變化。鄉村振興和城鄉融合發(fā)展都是十九大提出的未來(lái)一個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)，也是傳統PPP應用較少但大有可為的領(lǐng)域。由于鄉村振興和城鄉融合發(fā)展涉及的PPP項目，比如農產(chǎn)品加工、農村休閑旅游養老、設施農業(yè)、鄉鎮學(xué)校和衛生以及公路供水電網(wǎng)物流等農村基礎設施，大部分屬于收益不強公益性強的項目，且位于財力較差的鄉村和欠發(fā)達地區，對目前強調PPP側重使用者付費項目的政策導向提出了挑戰。四是以城市群為主體協(xié)調發(fā)展的城鎮格局對PPP提出了更多需求。城市群內中心城市及周邊中小城市的公共交通主導的交通網(wǎng)絡(luò )體系建設、非核心功能及產(chǎn)業(yè)疏解等，為PPP模式的應用提供了巨大空間。五是城市從增量發(fā)展向存量發(fā)展，為PPP發(fā)展厘清了方向。2015年中央城市工作會(huì )議進(jìn)一步強調，應堅持“限定容量、盤(pán)活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的城市發(fā)展方向。在城市發(fā)展從以新區為載體的增量發(fā)展轉向以更新改造為主的存量發(fā)展過(guò)程中，迫切需要通過(guò)PPP推進(jìn)城市綠色低碳發(fā)展和城市治理現代化。

　　PPP發(fā)展呈現鮮明的空間差異特征

　　在新型城鎮化以及發(fā)展不平衡不充分的影響下，PPP的發(fā)展呈現出鮮明的空間差異特征，主要反映在區域差異和城鄉差異兩個(gè)方面。PPP的區域差異主要是東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區與中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區以及各個(gè)地區內部不同城市之間的差異，包括能力差異、驅動(dòng)差異、項目差異以及政策執行差異等。能力差異是指各個(gè)地方政府對PPP模式與政策的正確認知、理解、執行和監管等方面能力的差異。驅動(dòng)差異是指各個(gè)城市采用PPP模式的動(dòng)機不同。項目差異主要是指各個(gè)地區的已落地PPP項目的差異。統計顯示，PPP項目差異存在階段性，比如2013年之前東部沿海地區的PPP項目多于中西部地區，2013 年之后則相反。政策執行差異是指各個(gè)城市在貫徹落實(shí)國家PPP政策上的差異，具體表現在制定地方實(shí)施細則、組建主管機構和推廣力度方面等。

　　PPP的城鄉差異主要是在城鄉基礎設施和公共服務(wù)方面，PPP項目、涉及領(lǐng)域和特征等方面的差異。城鄉PPP項目的差異主要是數量和投資額差距懸殊。從財政部PPP項目庫可以看出，目前的PPP項目集中于城鎮基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域，鄉村PPP項目較少，存在“PPP只進(jìn)城不下鄉”的現象。城鄉PPP涉及的領(lǐng)域差異指的是鄉村PPP側重于與“三農”密切相關(guān)的農村供水、污水和垃圾處理、田園綜合體、休閑農業(yè)和鄉村旅游等領(lǐng)域，城市則有很多軌道交通、海綿城市、綜合管廊、大型市政工程等領(lǐng)域的PPP項目。城鄉PPP的特征差異體現在，相比城市，鄉村PPP一般具有規模小、分布散、收益低、當地財力弱、社會(huì )資本參與積極性不高等特征，需要政府通過(guò)打包、增信、政策鼓勵等多種手段予以扶持。

　　構建PPP空間治理機制

　　忽視PPP區域差異會(huì )導致國家在制定和執行PPP政策時(shí)缺乏政策彈性，抑制地方政府的主動(dòng)性和創(chuàng )新性。PPP的空間差異格局受到宏觀(guān)環(huán)境、地方稟賦、發(fā)展基礎、城鎮化需求、官員能力等諸多因素的綜合影響，有著(zhù)復雜多變和多尺度的演化過(guò)程和階段格局，需要開(kāi)展多學(xué)科、多角度、立體化的研究，構建PPP空間治理機制。

　　PPP是一種創(chuàng )新治理模式，但PPP本身也需要治理?？臻g同樣可以是對象，也可以是工具，空間具有異質(zhì)性和關(guān)聯(lián)性特征，對PPP有著(zhù)重要影響。PPP的空間治理是對象和手段的統一。PPP的空間治理不同于地理學(xué)的空間治理。PPP的空間治理是從PPP的空間屬性出發(fā)，立足發(fā)展不平衡不充分的現狀制約，在識別和分析PPP項目的時(shí)空演化、分布格局和政策變遷的基礎上，借鑒地理學(xué)“主體—過(guò)程—格局—機理—響應”的研究范式，探索構建PPP“主體—動(dòng)因—過(guò)程—格局—調控”的空間治理框架。PPP空間治理是在正視和分析PPP空間差異的基礎上，通過(guò)治理模式和空間政策進(jìn)行調控，從而對PPP空間格局進(jìn)行優(yōu)化，縮小空間差異，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。

　　PPP“主體—動(dòng)因—過(guò)程—格局—調控”的空間治理框架包括：（1）明確PPP的參與主體包括政府、國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)等，以及不同階段主體資格、權責、地位的差異特征、演化過(guò)程和動(dòng)態(tài)博弈；（2）不同區域不同階段PPP驅動(dòng)因素的演變過(guò)程及測度；（3）PPP的發(fā)展階段、特征及影響因素的識別；（4）PPP項目的空間分布格局及影響因素分析；（5）基于全生命期的PPP的空間調控與優(yōu)化機制構建，尤其是判斷城市是否適合采用PPP模式的城市PPP適宜性評價(jià)和衡量地方政府PPP模式管控水平的治理能力評價(jià)。

　　從20世紀80年代至今，新公共管理運動(dòng)引領(lǐng)的治理改革浪潮方興未艾， PPP模式是新公共管理影響下的一種創(chuàng )新模式。結合我國新時(shí)代新型城鎮化的需求，PPP在中國具有更豐富的內涵和更美好的前景。PPP在實(shí)踐中暴露的一系列問(wèn)題，可以通過(guò)構建和優(yōu)化治理機制予以解決。PPP的空間治理在理論上豐富了PPP治理體系，實(shí)踐中有助于改善基礎設施和公共服務(wù)的區域發(fā)展不平衡不充分狀況，具有重要的現實(shí)意義。

　?。ū疚南祰易匀豢茖W(xué)基金重點(diǎn)項目“新型城鎮化進(jìn)程中的項目治理研究”（71734001）階段性成果）

　?。ㄗ髡邌挝唬罕本┐髮W(xué)經(jīng)濟學(xué)院）