空間上的三種典型規劃類(lèi)型

　國家空間規劃體系的問(wèn)題從社會(huì )治理角度來(lái)講，空間既是資產(chǎn)又是資源，涉及到誰(shuí)的權利、誰(shuí)的利益，如何分配、如何獲益以及如何永續使用資產(chǎn)和資源的概念。從全球情況來(lái)看，落實(shí)在空間上的有三種比較典型的規劃類(lèi)型：

　　1、守底線(xiàn)的規劃

　　這是對硬科學(xué)底線(xiàn)和價(jià)值觀(guān)底線(xiàn)的堅守，要保住自然資源底線(xiàn)和歷史資源底線(xiàn)，需要有規則、有目標、有預警，有真實(shí)的監測和實(shí)時(shí)的管理，也涉及到與底線(xiàn)規劃有關(guān)各種類(lèi)型資源的分級分類(lèi)管理，即從國家級到省級、市級以及縣級的整套剛性分級管理體系。無(wú)論是自然資源評價(jià)還是歷史資源評價(jià)都可以依靠這個(gè)體系分級進(jìn)行規劃和管理。這是空間規劃中最"剛性"的一部分。這二個(gè)底線(xiàn)不守子孫無(wú)以延續，文化無(wú)以傳承，也就國將不國了。

　　2、調關(guān)系的規劃

　　調關(guān)系的規劃也叫溝通性規劃，這是對契約精神的堅守。要發(fā)揮市場(chǎng)動(dòng)力讓市場(chǎng)因素在資源配置當中起主導作用。這是發(fā)展共識，但講真很難自上而下，一勞永逸地為市場(chǎng)確定精準化的目標，市場(chǎng)與空間的關(guān)系是動(dòng)態(tài)的，互為因果的。但要通過(guò)規劃為市場(chǎng)定游戲規則，依規進(jìn)行管理，揚善懲惡，任何一個(gè)投資主體進(jìn)入市場(chǎng)行事都要有底線(xiàn)、有規矩、有相應的行為標準。

　　目前我國只有空間表征指標的剛性管控，缺乏空間行為標準的剛性管控，這是個(gè)大問(wèn)題。這些年從歐洲到北美普遍出現的協(xié)議出讓、用簽訂契約的辦法來(lái)控制新的發(fā)展空間就與此有很大關(guān)系，比如講土地的混合使用問(wèn)題，不是去計較居住用地中可以混合產(chǎn)業(yè)用地的比例，而是去計較產(chǎn)業(yè)主體在居住用地中應遵守的行為規則（如排污標準，噪聲標準，運輸時(shí)段約束等等），其目的是將產(chǎn)業(yè)行為與居住行為的沖突降下來(lái)，能使二者相安無(wú)事。規劃的作用很核心的是用行為標準管控行為沖突。

　　3、保民生的規劃

　　這是對執政黨的信仰承諾的堅守。目前中國在城市市政工程系統和城市公共服務(wù)系統的支撐能力上還遠不是一個(gè)現代化的國家，反映出嚴重的韌性不足和公共服務(wù)能力欠缺。除了政策方面的問(wèn)題外，空間上也存在很大問(wèn)題。在城市發(fā)展過(guò)程中，這二類(lèi)設施所必須占用的空間往往是最先被消滅和擠占的，沒(méi)有空間的保障，只通過(guò)政策調節無(wú)法解決根本問(wèn)題。

　　這三種規劃就劃出了三類(lèi)最大的空間分類(lèi)，即保護空間、發(fā)展空間和服務(wù)支撐空間。以上三類(lèi)空間是未來(lái)我們都要保障的。但三者規劃的方法論存在根本不同，要從社會(huì )公共利益和政治承諾的高度，從商務(wù)契約精神和硬科學(xué)底線(xiàn)堅守視角分別考慮。因此，我們需要建立新的體系，直面社會(huì )問(wèn)題做有價(jià)值觀(guān)為導向，有價(jià)值體系統領(lǐng)的規劃，而這個(gè)價(jià)值體系的核心就是執政黨治國理政的要義所在。

　　立法——編制法VS基本法

　　中國迫切需要建立統一的空間規劃立法。從國際立法看，以土地為核心的資源和資產(chǎn)管理應當是任何一個(gè)國家公共資源管理的核心。土地法是國家的根本大法，所有不動(dòng)產(chǎn)資源都是土地上的附著(zhù)物，這是基本法理。從這個(gè)角度來(lái)講，關(guān)于未來(lái)空間規劃法有幾個(gè)方面非常值得探討：

　　1、為分級施政的公權力定邊界

　　中央政府自身以及對各級政府掌握的公權力都應該有明確的邊界、責權以及獎懲機制，才可能實(shí)現正常的事權分級和分權施政。在守底線(xiàn)和保民生方面高層級政府應該擔負更多的責任，而調關(guān)系的契約則更涉及基層利益。

　　2、為市場(chǎng)活動(dòng)定規則

　　中國的政商關(guān)系在空間資源利用與分配中影響深刻，常常是引起討論的爭議點(diǎn)，新型政商關(guān)系的根本出路是要依靠契約型法規?？臻g規劃不能僅僅完全依靠頂層設計，還要尊重市場(chǎng)交易的結果。目前市場(chǎng)交易的不可靠性和不確定性，包括所有以土地及地上附著(zhù)物產(chǎn)權為核心交易中存在的不確定性是未來(lái)改革的重大阻礙。店大欺客，權大欺商的根本是缺少契約精神和保護契約的法律。以空間資源為核心的不動(dòng)產(chǎn)交易影響周期長(cháng)，"翻餅烙餅"是最動(dòng)搖市場(chǎng)信心的禍根。

　　3、保障公共利益訴求

　　要定規則、定渠道、定保障線(xiàn)?？臻g法應與新生的民法體系對接，保護個(gè)人空間權利。這就涉及到法律對接的三個(gè)層面問(wèn)題：一是與黨紀國法層面的公權力對接，即大權力框架下的小專(zhuān)項，二是與現行或可能改革的經(jīng)濟法規對接，包括涉及產(chǎn)權、地役權、公司法、投資法等等。三是與民法對接，新的民法總則的通過(guò)穩定了公民的基本權利，與空間有關(guān)的基本權利也會(huì )有相應投影。

　　未來(lái)空間規劃法需要把以上幾個(gè)方面理清楚，對接好才能成為真正適用于綜合性社會(huì )治理的法規，而不只是某個(gè)行業(yè)內部的法規。

　　尺度與分級治理

　　要直面空間尺度差別，直面分級利益的差異化和治理重點(diǎn)的差異化。不同空間尺度面臨的問(wèn)題不同、方法論也不同，鄉村與城市的產(chǎn)權基礎與決策體制也存在本質(zhì)差別，因此，要從國土、區域、城市、鄉村四個(gè)基本層級出發(fā)分別進(jìn)行規劃體系的建構。

　　從分層治理的角度看，不同尺度空間編制規劃的基本方法論不同，關(guān)注重點(diǎn)也不同。區域層面是否僅僅落實(shí)到省域層面還有待商榷。因為很多環(huán)境問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題是流域或氣候帶層面的，需要考慮如何把行政分區與自然分區疊加劃分區域。未來(lái)區域層面可能包含省域概念，也包括大量特殊區域治理的混合性分區概念（如應對自然資源的河長(cháng)、湖長(cháng)等等，應對社會(huì )治理和發(fā)展的城市群，都市圈等等）。

　　分級利益也存在巨大差異，不同級別政府的利益訴求不同。從近兩年全國新型城鎮化調查的情況看，發(fā)達地區已經(jīng)意識到，人才爭奪的根本不是戶(hù)口問(wèn)題，也不是指標問(wèn)題，而是身處在城市中的人以及他們的父母和子女能否享受到好的公共服務(wù)，才是決定能否留住人才的根本原因。面對中國區域發(fā)展差異化較大的現狀，政府是否還要進(jìn)行不加區別的對人口及產(chǎn)業(yè)的強干預還是值得思考的問(wèn)題。

　　對強勢權力易任性的約束是重點(diǎn)

　　規劃、立法應該用來(lái)管什么？城市中大部分不盡如人意的現象根源并不在普通民眾。如果要規劃真正起到作用，最重要的是管住中國社會(huì )當中強勢權力的任性問(wèn)題，要約束政治權力的任性，市場(chǎng)權力的任性，民粹思潮的任性以及政商一體化的特殊利益集團任性。違章違法建設大多不是平頭百姓干的，法人違法才是重點(diǎn)。

　　非中心化時(shí)代的治理范式

　　在當代的技術(shù)環(huán)境下和社會(huì )環(huán)境下，社會(huì )治理范式會(huì )要發(fā)生重大變化。這個(gè)時(shí)代是去中心化的網(wǎng)絡(luò )時(shí)代，去中心化有兩個(gè)核心：一是服務(wù)過(guò)程當中主客體關(guān)系的模糊和角色的不斷對接與互換；另一個(gè)是管理、監測、監管過(guò)程中的主客體關(guān)系的模糊和角色互換。

　　城鄉建設也在發(fā)生著(zhù)這樣的變化。城市規劃不再是一個(gè)高度專(zhuān)業(yè)化的學(xué)科，生活在城市中的人對于社區環(huán)境、大環(huán)境質(zhì)量都有了認知和要求，未來(lái)社會(huì )治理將會(huì )朝互動(dòng)式、雙向交流式發(fā)展。規劃體制也不應是一個(gè)在傳統自上而下主導的體制基礎上進(jìn)行修補的體制，而是依照現代社會(huì )治理理論，在主客體日漸模糊和可以角色互換的情況下，實(shí)現監測監督和最終的服務(wù)管理。

　　最終，規劃的根本目的是針對現實(shí)問(wèn)題、凝結社會(huì )共識、實(shí)現社會(huì )改良、追求更美好的生存狀態(tài)和實(shí)現永續發(fā)展。在這個(gè)問(wèn)題上，手段可以迭代、形式可以變化、目標可以多元，治理體系可以在實(shí)踐中逐步探索。

　　實(shí)踐是檢驗真理的唯一標準，改革起步時(shí)不妨先有一個(gè)比較寬松的框架設計，而不是上下一樣，一插到底。要給各級政權的自主探索留機會(huì )，給科學(xué)家的研究留空間，給地方實(shí)踐檢驗留時(shí)間，別干自上而下急于一錘定音的傻事，"讓子彈飛一會(huì )兒"也許有更好的結果。

　?。ㄗ髡邽橹袊鞘袑W(xué)會(huì )理事、清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、清華大學(xué)中國新型城鎮化研究院執行副院長(cháng)）