城市總體規劃在統籌城鄉發(fā)展、優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)格局、合理配置空間資源、保障公共利益等方面發(fā)揮著(zhù)戰略引領(lǐng)和剛性控制作用，是城市重要的公共政策和指導城市建設的法定依據。本文結合國家空間規劃體制的建立，簡(jiǎn)要探討近年來(lái)開(kāi)展的城市總體規劃改革和試點(diǎn)的意義。

　　1 空間規劃體制下城市總體規劃試點(diǎn)的意義

　　2017 年，住房和城鄉建設部選擇了兩個(gè)省和15 個(gè)城市作為城市總體規劃的試點(diǎn)。其目的是要通過(guò)試點(diǎn)貫徹落實(shí)黨的十九大和習總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，強化城市總體規劃的戰略引領(lǐng)和剛性管控作用，實(shí)現空間治理能力和治理水平的提升。試點(diǎn)的基本思路：一是堅持尊重城市發(fā)展規律。落實(shí)以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等要求，改革總體規劃理念和方法，發(fā)揮規劃的戰略引領(lǐng)和底線(xiàn)控制作用；二是堅持城鄉統籌和全域規劃。規劃制定和管理全覆蓋，搭建規劃協(xié)同管理平臺，促進(jìn)“多規融合”“兩規合一”，形成空間規劃“一張藍圖”；三是堅持政府事權分級管控。精簡(jiǎn)審批內容，簡(jiǎn)化和規范審查程序，提高總體規劃審查、審批效率；四是堅持規劃、實(shí)施、監管全過(guò)程控制。強化總體城市規劃強制性?xún)热莸膭傂詡鲗?，使強制性總體規劃內容可分解、可落實(shí)、可考核。

　　從開(kāi)展城市總體規劃試點(diǎn)的要求可以看出，其具有兩個(gè)意義：一是落實(shí)中央對規劃改革的要求和習總書(shū)記系列講話(huà)精神，解決城市總體規劃戰略性不高、管制性不強等頑疾，充分發(fā)揮總體規劃的戰略引領(lǐng)和剛性管控作用；二是在國家空間規劃體制逐步明晰之際，通過(guò)城市總體規劃改革來(lái)促進(jìn)“多規合一”,主動(dòng)適應新空間規劃體系的構建。

　　2 完善城市總體規劃改革，適應國家空間規劃體系的建立

　　按照十九屆三中全會(huì )通過(guò)的《深化黨和國家機構改革方案》的要求，加強自然資源監管，特別是要實(shí)施全域國土空間用途管制，建立統一、協(xié)調、權威的空間規劃體系， 組建了自然資源部。通過(guò)機構改革理順了兩個(gè)關(guān)系：一是自然資源用途管制與空間規劃的關(guān)系?？臻g規劃既是自然資源用途管制的基本依據，也是重要手段；二是各類(lèi)空間規劃之間的關(guān)系。將各類(lèi)規劃統一到自然資源部門(mén)，為建立統一、協(xié)調、權威的空間規劃體系，解決空間性規劃重疊沖突和約束不力、部門(mén)職責交叉重復等問(wèn)題創(chuàng )造了重要條件。

　　新的空間規劃體制改革無(wú)疑將對城市總體規劃改革產(chǎn)生影響。對于城市而言，總體規劃是空間規劃的核心部分， 兼具戰略引領(lǐng)和剛性控制作用，在保護的前提下，重點(diǎn)在于規范發(fā)展建設行為，具有空間全域、全要素、全過(guò)程管控的特征和要求。因此，城市總體規劃應該也可以成為城市層面的空間規劃[2].毋庸諱言，要真正實(shí)現這一目標， 城市總體規劃尚有不足，需要強化對自然資源的管控，將統籌山水林田湖草系統治理和國土空間用途管制、生態(tài)保護修復等空間規劃要求體現得更加充分。

　　3 城市總體規劃改革為空間規劃實(shí)施體系的建立提供借鑒

　　自然資源部門(mén)通過(guò)編制空間規劃，建立國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有的自然生態(tài)空間，將分散在各部門(mén)的用途管制制度集中到一個(gè)部門(mén)，統一行使所有國土空間的用途管制職責。其他部門(mén)（生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉建設、水利、交通等）作為空間規劃的不同實(shí)施主體，其實(shí)施責任如何體現和落實(shí)？如何形成規劃、建設、管理的體系？這些問(wèn)題的解決尚有待于各部門(mén)職責的進(jìn)一步明確。

　　對于市縣一級空間規劃，要實(shí)現中央提出的“空間規劃成為可持續發(fā)展的空間藍圖”,成為“各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)的基本依據”的要求，目前尚缺少往下傳導的規劃制度設計。未來(lái)市縣一級空間規劃如何建立自上而下逐級控制、總體規劃與專(zhuān)項規劃相互促進(jìn)、基層土地利用規劃與城鄉規劃等有機融合的體系，也需要進(jìn)一步觀(guān)察。

　　城市總體規劃改革的重點(diǎn)之一，就是建立與下位規劃、專(zhuān)項規劃間的有效傳導機制。2017 年12 月，國務(wù)院批復的《上海市城市總體規劃（2017 - 2035 年）》形成了“大都市區空間規劃”+“分區指引、專(zhuān)項規劃大綱、行動(dòng)規劃大綱”的成果體系（即“1+3”）。通過(guò)這樣的規劃傳導機制，實(shí)現了總體規劃內容的分解傳遞，形成了規劃、建設、管理的完整鏈條?？梢哉f(shuō)，城市總體規劃試點(diǎn)的意義， 是為空間規劃提供了規劃落地實(shí)施的經(jīng)驗。“城市總體規劃+ 分區指引+ 控制性詳細規劃和專(zhuān)項規劃”這種層級傳導模式，必然會(huì )對未來(lái)市縣空間規劃實(shí)施機制的設計提供借鑒。