一

　　機構改革頂層設計解讀

　　根據第十三屆全國人民代表大會(huì )第一次會(huì )議批準的《國務(wù)院機構改革方案》，設立中華人民共和國自然資源部。機構設置的主要目標是，為統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著(zhù)力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問(wèn)題，實(shí)現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理?！秶鴦?wù)院機構改革方案》提出將國土資源部的職責，國家發(fā)展和改革委員會(huì )的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業(yè)部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門(mén)。新成立的國家自然資源部，其主要職責是對自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護進(jìn)行監管，建立空間規劃體系并監督實(shí)施，履行全民所有各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。稍早出臺的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構改革的決定》提出優(yōu)化政府機構設置和職能配置，設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統一行使監管城鄉各類(lèi)污染排放和行政執法職責。強化國土空間規劃對各專(zhuān)項規劃的指導約束作用，推進(jìn)“多規合一”，實(shí)現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合。顯然，國務(wù)院的機構改革方案充分體現了中央的決定。

　　機構改革的目的是通過(guò)對工作機制的改變，優(yōu)化管理方式，提升國家治理能力。機構改革背后的實(shí)質(zhì)是國家對城鄉規劃發(fā)展理念的轉變，并對城鄉規劃工作的目標提出了更高的要求。概括而言，機構改革體現了中央對城鄉規劃工作“推崇生態(tài)理念、凸顯整體戰略、統一管理機構和設定保護底線(xiàn)”等根本目標。本次機構改革得到普遍關(guān)注的是，中央正式提出了國土空間規劃，并強調國土空間規劃對各專(zhuān)項規劃的指導約束作用，國土空間規劃對規劃工作者而言，是全新的空間規劃概念。同時(shí)，中央指出繼續推進(jìn)“多規合一”，實(shí)現各規劃的有機融合，表明了即將開(kāi)展的國土空間規劃并不一定取代現有的城鄉規劃、環(huán)境規劃等，但國土空間規劃無(wú)疑將對各專(zhuān)項規劃產(chǎn)生約束性和決定性的作用與影響。值得關(guān)注的是，國土空間規劃強調了對包括山水林田湖草等在內的全覆蓋，強化了對土地實(shí)行資源化的綜合管理，顯然其中作為城鄉社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展最重要載體的城鎮土地空間的集約與節約利用，將被提出更高的要求。國土空間規劃是實(shí)現土地資源化管理的重要基本保障，國家有關(guān)部門(mén)已就如何構建國土空間規劃體系展開(kāi)了廣泛的研究。

　　二

　　國土空間規劃思考

　?。ㄒ唬﹪量臻g的統一規劃與管控

　　國家首次成立自然資源部，建立以國土空間規劃為平臺的自然資源保護與利用體系，提出了國土空間概念，反映出有別于以往的創(chuàng )新理念和戰略思維。國土是指一個(gè)主權國家管轄下的地域空間，包括領(lǐng)陸、領(lǐng)空、領(lǐng)海和根據《國際海洋法公約》規定的專(zhuān)屬經(jīng)濟區海域的總稱(chēng)，所以國土空間規劃是一個(gè)國家最為全面、完整和系統的空間規劃。機構改革下的國土空間規劃的最大意義在于，實(shí)現國家相對獨立部門(mén)對國土空間全覆蓋的統一規劃和管理。

　　以往涉及國土空間管理的部門(mén)有發(fā)改、土地、規劃、環(huán)保、海洋及林業(yè)等眾多部門(mén)，并且各部門(mén)是平級的，各個(gè)規劃也是平行的。

　　其中，發(fā)改部門(mén)主導的全國主體功能區規劃雖然覆蓋國土空間范圍，但是由于缺乏有力的法律支撐，從以往開(kāi)展的工作看，并未得到普遍重視和有效落實(shí)，加上僅僅是體現土地開(kāi)發(fā)程度的大致設定，作用未能顯現；土地部門(mén)主導的土地利用總體規劃雖然實(shí)現國土空間的全覆蓋并得到法律最有力和最嚴格的規定，但是《中華人民共和國土地管理法》( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》) 規定，“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護”，可以看出其重點(diǎn)主要落在對農用地的保護和對城鄉建設用地的規模調控方面，并未發(fā)揮管控全域國土功能的規劃作用，客觀(guān)上一些用地類(lèi)型 ( 如林地、草原和水利等 ) 也歸屬于其他部門(mén)管理。規劃部門(mén)的城鄉空間和環(huán)保部門(mén)的生態(tài)空間，則包含在上述兩個(gè)國土空間全覆蓋范圍內，理論上是相對獨立和明確的空間范圍，不過(guò)由于多個(gè)規劃間有矛盾或不一致，經(jīng)常存在管控空間邊界不清或管控空間交叉重疊等問(wèn)題。另外，城鄉規劃在自下而上預測城鎮建設空間需求上有一套自己的技術(shù)與方法，與土地利用總體規劃自上而下分解指標的做法也經(jīng)常存在差異。

　　生態(tài)環(huán)境保護在早期的立法中并未過(guò)多涉及空間的管控，特別是生態(tài)保護紅線(xiàn)的界定，直到黨的“十八大”提出“五位一體”的發(fā)展理念，才在立法修訂中得以體現，生態(tài)環(huán)境保護的空間要求也才得以明確。海洋空間的管理部門(mén)和管理范圍相對獨立，但是也明顯存在與陸域空間交接的潮間帶的面積統計歸屬和雙重管理問(wèn)題。例如，廈門(mén)市公布的陸域土地面積原為 1 565 km²，后因調整陸域土地統計口徑、增加統計潮間帶為陸域土地面積而公布為 1 699 km²。但潮間帶的實(shí)際管理部門(mén)仍為海洋部門(mén)，甚至潮間帶也還統計在海域面積中，由此存在雙重統計和雙重管理等問(wèn)題。

　　總體上看，國土空間由于條、塊的分割與分治，存在不少沖突、矛盾。隨著(zhù)頂層設計和機構改革方案的出臺與實(shí)施，管理國土空間的部門(mén)僅為新成立的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部?jì)蓚€(gè)部門(mén)，比較易于實(shí)現對國土空間全覆蓋的統一管理，也可看出建立國土空間規劃體系與機構改革是相配套的。

　?。ǘ﹪量臻g規劃體系的構成

　　中央指出，建立全國統一的空間規劃體系，完成生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田與城鎮開(kāi)發(fā)邊界 3 條控制線(xiàn)劃定工作，明確城鎮空間、農業(yè)空間、生態(tài)空間，為各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)提供依據，這實(shí)質(zhì)上為國土空間規劃體系的構建明確了指向。筆者認為，國土空間規劃的重要工作是劃定界線(xiàn)分明的空間區劃，之所以稱(chēng)之為區劃，是基于國土空間范圍應從國土最基本和最重要的功能出發(fā)，進(jìn)行國土功能空間的劃分，也就是基于生態(tài)、生產(chǎn)和生活等功能的劃分，在確定大的功能區劃分基礎上，每一分項功能區內部再形成更深入、細致的子系統，只是與之前不同的是，國土空間功能區的劃分是有明確落地并實(shí)行嚴格管控的界限，之前的主體功能區劃就并未實(shí)現定界劃線(xiàn)。從實(shí)踐的推進(jìn)看，國家已經(jīng)提出并基本建立了與之相應的政策規定和技術(shù)標準等，如提出陸海域生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田與城市空間增長(cháng)邊界等概念并實(shí)施落地。

　　近期，行業(yè)與學(xué)界對如何構建國家空間規劃體系展開(kāi)了廣泛討論。筆者認為，無(wú)論疆域大小，從空間構成特征看，國土空間的功能分區可以概括為“兩域、四區”：“兩域”指陸域和海域；“四區”則包括陸域的生態(tài)保護區、農業(yè)生產(chǎn)區、城鎮建設區和海域的海洋資源區 ( 圖 1)。

　　城鎮建設區主要滿(mǎn)足城鎮和鄉村的生活需求，對城鄉規劃行業(yè)而言最為熟悉。海洋資源區相對獨立也好認知，需要說(shuō)明的是，海洋資源區實(shí)際上也有類(lèi)似陸域的功能分區，如海洋生態(tài)紅線(xiàn)、海洋生產(chǎn)區和建設區等，本文暫把海域歸為一種類(lèi)型，即海洋資源區。

　　生態(tài)保護區和農業(yè)生產(chǎn)區的概念則需作一定的厘清。廣義上講，農業(yè)生產(chǎn)區是第一產(chǎn)業(yè)區，也是國家糧食安全的保護區，作為世界人口大國，我國歷來(lái)實(shí)行最嚴格的基本農田和耕地保護制度。生態(tài)保護區的生態(tài)空間則是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線(xiàn)、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原及無(wú)居民海島等，對國家生態(tài)環(huán)境具有重要作用。以往城鄉規劃專(zhuān)業(yè)人員在開(kāi)展全域規劃時(shí)，往往善意地把基本農田、蔬菜基地等納入生態(tài)空間加以保護，保護的意愿是好的，但實(shí)則混淆了概念，模糊了區劃的特征。國家發(fā)展政策常說(shuō)的退耕還林、退耕還草、退養還海等，就是去除農業(yè)生產(chǎn)、修復生態(tài)環(huán)境的意思，說(shuō)明農業(yè)生產(chǎn)區與生態(tài)保護區的概念和作用是完全不同的，盡管從表象上看有相似之處。因而，國土空間規劃需明確劃分生態(tài)保護區和農業(yè)生產(chǎn)區。國土空間范圍內，除去上述四大功能空間區域，就是其他國土空間。其他

　　國土空間會(huì )隨著(zhù)保護與發(fā)展的要求逐步轉化為上述四大功能空間，其中一個(gè)主要方向就是城鎮建設區，而實(shí)現這個(gè)空間的轉換就是城鄉規劃行業(yè)的主要工作。因此，國土空間規劃體系將包括四大子空間規劃系統，即生態(tài)空間規劃、農業(yè)空間規劃、海洋空間規劃和城鎮空間規劃。隨著(zhù)國土空間規劃體系的建立，城鄉規劃的工作平臺將納入其中。

　?。ㄈ﹪量臻g規劃的次序

　　上述四大功能空間在國土空間體系中表現為兩種形態(tài)，即密集或分散。分散狀態(tài)的國土空間規劃矛盾小，密集狀態(tài)的國土空間規劃矛盾大。國土空間規劃理論上是對四大空間類(lèi)別的統籌安排，但基于保護綠水青山生態(tài)文明理念的建立及相應發(fā)展目標的轉變，筆者認為，四大功能空間的統籌規劃應遵循生態(tài)優(yōu)先而有先后次序，而不是平行推進(jìn)，這應成為國土空間規劃的基本邏輯。

　　進(jìn)一步看國土空間規劃體系中四大功能空間類(lèi)別劃定的先后次序：

　　第一位是生態(tài)保護空間，其中又分為兩個(gè)層次，即生態(tài)保護紅線(xiàn)區和自然生態(tài)空間，二者的關(guān)系猶如雞蛋的蛋黃和蛋清，生態(tài)保護紅線(xiàn)區是蛋黃，自然生態(tài)空間是蛋清，共同組成國土空間中的生態(tài)保護空間。生態(tài)優(yōu)先要求優(yōu)先劃定生態(tài)保護空間，其中生態(tài)保護紅線(xiàn)區實(shí)行最嚴格的保護要求，空間總量和位置具有長(cháng)期的穩定性；自然生態(tài)空間也基本實(shí)行以保護為主的政策，也具有相對的穩定性。

　　第二位是農業(yè)生產(chǎn)空間，基于我國糧食安全的戰略需要，永久基本農田和耕地等農業(yè)空間在生態(tài)空間劃定的基礎上劃定，農業(yè)生產(chǎn)空間也實(shí)行最嚴格的保護制度，也具有長(cháng)期的穩定性。

　　第三位是海洋資源空間，從海洋資源的保護和利用看，與陸域關(guān)系比較密切的是海洋資源空間的海岸線(xiàn)劃定，引起海岸線(xiàn)形態(tài)改變的主要原因是不斷的填海使陸域邊界不斷擴大，導致海洋空間被侵占。海岸線(xiàn)的人工改變必然對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，所以需要對海岸線(xiàn)及潮間帶空間進(jìn)行嚴格的管控，近期國家正進(jìn)一步對海岸帶、濕地采取更為嚴格的保護管控。

　　第四位才是在其他空間范圍內，結合已有的城鎮建成空間劃定未來(lái)一定期限的城鎮建設空間，這個(gè)空間范圍也是城鄉規劃工作的重點(diǎn)區域。一些國土空間范圍小并且城市化程度高的城市，如深圳市、廈門(mén)市等，現有的城鎮建成空間基本占滿(mǎn)其他空間范圍，城鎮開(kāi)發(fā)空間余地小，城市社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的空間載體只能轉向現有的建成空間，實(shí)行再開(kāi)發(fā)或更新發(fā)展；一些城市國土空間大，則其他空間范圍也大，城鎮發(fā)展空間余地大。

　?。ㄋ模┏擎偪臻g規劃與國土空間規劃

　　以上分析表明，城鎮空間規劃作為國土空間規劃體系的一個(gè)子系統，在形成國土空間規劃的前提下，城鎮空間規劃就不必天馬行空地提出所謂全域覆蓋的空間戰略規劃等。事實(shí)上，城鄉規劃師也不具備生態(tài)保護、農業(yè)生產(chǎn)等方面的專(zhuān)業(yè)知識。比如廈門(mén)市，陸域國土面積為 1 699 km²，最后由生態(tài)環(huán)境保護部門(mén)劃定的生態(tài)保護紅線(xiàn)范圍為 233 km²，僅占市域面積的 13.7％，而城鄉規劃部門(mén)劃定的全市生態(tài)控制線(xiàn)，即生態(tài)保護紅線(xiàn)加上外圍的自然生態(tài)保護空間，以及城鎮建設用地范圍內的水面綠地等，生態(tài)控制線(xiàn)范圍面積高達城市土地面積的一半以上 ( 圖 2)。實(shí)踐表明，生態(tài)保護空間應結合實(shí)際生態(tài)條件和生態(tài)功能加以劃定，不是劃得越大越好，籠統劃入反而不利于實(shí)施有針對性的有效管控。切合實(shí)際的分類(lèi)劃定，并制定相應的管控要求，反而有利于實(shí)施管控。

　　以上想說(shuō)明的是，隨著(zhù)國土空間規劃的建立，城鄉規劃更應該著(zhù)眼于城鎮自身空間發(fā)展的研究。中央要求明確劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界，這應該成為城鄉規劃工作近期研究的重點(diǎn)。筆者以為，城鎮開(kāi)發(fā)邊界應在城鎮空間規劃中劃定，但城鎮開(kāi)發(fā)邊界不應狹義地理解為傳統意義上總體規劃的建設用地范圍。城鎮開(kāi)發(fā)邊界的確定應有多方面的思想基礎和統籌考慮，筆者更傾向認為，城鎮開(kāi)發(fā)邊界與《中華人民共和國城鄉規劃法》( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《城鄉規劃法》) 中的規劃區有相通之處，即適于城鎮發(fā)展而需要控制的區域，但與之前不同的是，它是在國土空間規劃中優(yōu)先確定了生態(tài)空間和農業(yè)空間后再劃定的。城鎮開(kāi)發(fā)邊界的劃定既服從于優(yōu)先保護生態(tài)、農業(yè)空間的原則，又要適應城鎮的發(fā)展，畢竟影響城鎮發(fā)展的因素要比保護生態(tài)、農業(yè)空間的單一化因素復雜得多。也就是在城鎮開(kāi)發(fā)邊界范圍內，應允許城鎮空間發(fā)展在一定期限內有一定的彈性，這也才符合城市發(fā)展具有多元復雜性的客觀(guān)規律。

　　由此，空間規劃管理的國家與地方事權劃分也將隨著(zhù)國土空間規劃體系的建立形成相對明晰的事權關(guān)系?？臻g管理的傳統思維多是構建全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，比如分類(lèi)、分級規劃和管理的做法，筆者不以為然。筆者認為，生態(tài)保護紅線(xiàn)、農業(yè)生產(chǎn)空間范圍的劃定就是一次性劃定，無(wú)需分級劃定，相應的監管應由國家或省級政府負責。設區市的城鎮建設空間范圍和自然生態(tài)空間范圍的劃定可由省政府批準并執行監管，一定期限內的城鎮建設空間的土地規模由省政府批準，但城鎮建設空間內部具體的功能布局、用途細分和指標設定等，則由地方政府負責并由地方人大負責實(shí)施監督。打個(gè)比方，國土空間的區劃由上級部門(mén)這一“如來(lái)佛”負責，地方政府則是“孫悟空”，可在劃定的空間界線(xiàn)內大顯神通，實(shí)現邊界和底線(xiàn)嚴控下地方規劃的靈活實(shí)施，這樣也改變之前城鎮建設空間 ( 如城市總體規劃 ) 動(dòng)則由國家或省政府批準和監管，也就是上級政府或主管部門(mén)直接拿總體規劃監督地方的項目實(shí)施，但技術(shù)上和操作上都有不合理之處，比如“粗批細管”的問(wèn)題。

　　三

　　城鄉規劃行業(yè)展望

（一）城鄉規劃工作之“化”

　　城鄉規劃工作素來(lái)有“規劃—建設—管理”一條龍服務(wù)于城市發(fā)展的特點(diǎn)與作用，包括從制定區域規劃到城市總體規劃、片區詳細規劃，再到實(shí)施地塊開(kāi)發(fā)控制，直至建筑、道路、市政管線(xiàn)的規劃與管理等。隨著(zhù)城鄉規劃新理念的不斷涌現，特別是頂層設計推動(dòng)的機構改革與職能轉變，城鄉規劃工作面臨新的轉變與發(fā)展契機。展望城鄉規劃工作，特別是城市規劃，從外延和內涵看具有“兩化目標”的新趨向，具體而言就是城市土地開(kāi)發(fā)的資源化目標和城市綜合建設的精細化目標。

　　(1) 從外延看，一個(gè)趨向是追求城市土地開(kāi)發(fā)的資源化目標。

　　國土空間規劃將優(yōu)先確立生態(tài)保護空間、農業(yè)生產(chǎn)空間和海洋資源空間，然后再在其他空間的范圍內，結合已有的城鎮空間確立城鎮發(fā)展空間。這樣，城鄉規劃工作的空間對象將被前提性的加以界定?，F有《城鄉規劃法》中的規劃區概念，應與未來(lái)城鎮發(fā)展空間的控制邊界等相結合并被重新定義。原來(lái)城市總體規劃中全域規劃的做法也應相應改變，因為全域空間問(wèn)題應在國土空間規劃中被回答，這樣可避免空間的重疊規劃而引發(fā)矛盾，之前的“多規合一”工作目標之一就是解決空間重復規劃引發(fā)的問(wèn)題。進(jìn)一步看，城鄉規劃中很重要的有關(guān)城鎮土地開(kāi)發(fā)使用的定量與定位的政策性和技術(shù)性問(wèn)題也會(huì )發(fā)生相應變化。

　　一方面，從機構和職能改革看，城鄉規劃歸入自然資源部，城鄉規劃一個(gè)更加突出的特點(diǎn)，就是強調土地開(kāi)發(fā)的資源屬性。在投入土地資源用于城市發(fā)展的問(wèn)題上，一些重要的政策應被重新審視。例如，關(guān)于我國大、中、小城市的發(fā)展策略，過(guò)去基于多種因素考量，如均衡發(fā)展、社會(huì )穩定等因素，一直是強調大、中、小城市均衡發(fā)展，特別是對大城市基本保持控制發(fā)展的基調，現在則需要從土地資源所發(fā)揮的實(shí)際綜合效益等更加核心的視角去看待，城市發(fā)展策略才會(huì )更加合乎科學(xué)和客觀(guān)的規律；又如，政府出讓土地使用權的收益方式，也應隨著(zhù)土地資源化管理而發(fā)生相應轉變，將一次性的土地收益轉化為長(cháng)期性的收益 ( 如土地使用稅 )，使城市的土地開(kāi)發(fā)趨于科學(xué)和理性，從而保持城市經(jīng)濟增長(cháng)的可持續等。

　　另一方面，國土空間規劃體系的構建及土地開(kāi)發(fā)的資源化管理，也必將深刻影響城鄉規劃的技術(shù)轉變。比如，城市總體規劃編制的傳統技術(shù)路線(xiàn)主要是強調人、地對應，以人定地，從邏輯關(guān)系上看似乎沒(méi)有錯，但人口的規模只是預測，需在規劃期限內逐步實(shí)現，所需土地的總量則是在規劃起始年就劃定，也就意味著(zhù)土地不必受人口數量實(shí)際增長(cháng)的約束而大肆使用，加上土地財政作祟，“空城”“鬼城”就難以避免?，F在基于更加強調土地資源化管理的價(jià)值取向，則應建立以土地總量和土地效率相結合的評價(jià)與供應思路，不單把土地與人口掛鉤，更應把土地所發(fā)揮的經(jīng)濟效益作為評價(jià)土地使用效率的重要指標，如國內不少實(shí)踐已在現行預測方法的基礎上進(jìn)行了優(yōu)化，提出了以產(chǎn)定地與以人定地相結合的開(kāi)發(fā)強度測算方法。把城鄉建設用地指標投放到發(fā)展快和發(fā)展好的區域與城市，改變以規劃人口定土地投入而不顧土地開(kāi)發(fā)效益的做法，同時(shí)也應改變人均用地標準“一刀切”的做法，人多地少地區的人均用地指標應偏小等，都值得進(jìn)一步深入研究。

　　(2) 從內涵看，另一個(gè)趨向是講求城市綜合建設的精細化目標。

　　城市開(kāi)發(fā)邊界確定后，城市內部空間的開(kāi)發(fā)管理是城市規劃的另一個(gè)重點(diǎn)，發(fā)展的要求就是要實(shí)現城市綜合建設的精細化目標。綜合建設包括城市內部的建筑、道路、基礎設施、公園綠地以及城市地上、地下整體空間等。隨著(zhù)城市建成區的不斷擴大以及城市建 ( 構 ) 筑物、建成環(huán)境的老化、衰敗，接下來(lái)城市更新的發(fā)展需求將大規模出現，這并不單純只是傳統的拆舊建新，而是有更豐富的發(fā)展內涵，也是城市存量發(fā)展規劃管理面臨的新問(wèn)題。

　　在快速城市化階段，建成區基本是作為現狀加以保留，城市規劃多未回答這些地區的再發(fā)展問(wèn)題或更新發(fā)展問(wèn)題。最近幾年各地廣泛開(kāi)展的城市雙修、社區營(yíng)造和共同締造，就是城市存量更新工作的具體體現。隨著(zhù)國家對城市增量土地投入的嚴格控制，盤(pán)活并高效利用好城市存量土地就顯得更為重要，從集約節約土地看，城市更新同樣也體現了土地資源化發(fā)展目標。城市更新要求城市規劃實(shí)行精細化的工作與管理方式。比如，現在城市里許多老舊建筑加建電梯，實(shí)質(zhì)是改善建筑功能，提升建筑使用的舒適度，這就會(huì )涉及建筑物業(yè)的規劃管理問(wèn)題。擴大一步就會(huì )有城市老舊社區更新，乃至城市功能、公共空間等的改善問(wèn)題，相應也會(huì )出現建筑改變使用功能及土地再開(kāi)發(fā)的更新改造等。這些都包含了許多城市更新發(fā)展所需要的精細化管理，未來(lái)都是城市規劃與管理的重點(diǎn)工作。

　?。ǘ┏青l規劃行業(yè)之“變”

　　(1) 規劃編制之“變”。

　　城市快速發(fā)展階段的規劃編制內涵極其廣泛，大到區域發(fā)展戰略，小到建筑高度或色彩的控制，都可稱(chēng)為規劃編制。也因為規劃學(xué)科源于建筑學(xué)科，“規劃設計”一詞經(jīng)常被籠統使用。隨著(zhù)強調對土地資源化的管理，規劃與設計會(huì )顯現出相對的分離。土地資源的保護空間劃定、土地用途安排與開(kāi)發(fā)強度設定等屬于規劃領(lǐng)域工作，同時(shí)隨著(zhù)城鄉規劃被認可為城市公共政策，有關(guān)土地的公共政策制定也成為規劃的重要工作。而對土地上、下包括各類(lèi)設施和空間本身的設計，即土地綜合開(kāi)發(fā)和空間綜合設計，則屬于設計領(lǐng)域的工作，包括城市設計和建筑工程設計等。因此，在未來(lái)城鄉規劃工作中，在工作階段和工作特點(diǎn)上應對規劃與設計有所區分，這有利于加強行業(yè)內的專(zhuān)業(yè)細分，豐富專(zhuān)業(yè)技術(shù)內涵，并提升專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平。

　　此外，隨著(zhù)國土空間規劃體系的建立，傳統城鄉規劃的空間規劃平臺建立在國土空間規劃體系上，也就是重點(diǎn)落在作為四大專(zhuān)類(lèi)空間規劃之一的城鎮發(fā)展空間，而無(wú)需像傳統的空間規劃一味追求大而全。比如城市最高層級的總體規劃，重點(diǎn)做好與國土空間規劃的銜接，并在城市發(fā)展空間的規模設定和位置選擇上服從國土空間規劃的限定，其他如上所述，城市總體規劃可轉變?yōu)槌鞘?( 鎮 )建設空間規劃，其技術(shù)路線(xiàn)也將產(chǎn)生相應的改變。未來(lái)城市規劃在宏觀(guān)層面做好與國土空間規劃的銜接是一項重點(diǎn)工作，至于城市內部的空間細化和深化規劃則無(wú)異于常，繼續執行和完善相應的編制體系及技術(shù)標準即可。

　　對于規劃編制機構而言，專(zhuān)業(yè)的細化分工和融合貫通會(huì )趨于明顯，一方面要求加大對大尺度空間的研究，國土空間、地理資源和環(huán)境保護等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域勢必加入規劃編制行列，多專(zhuān)業(yè)交匯融合；另一方面城市綜合開(kāi)發(fā)的精細化，要求規劃專(zhuān)業(yè)有更深入的城市設計、建筑設計和工程設計做支撐，在專(zhuān)業(yè)細分的基礎上更有綜合運用的發(fā)展要求。因此，規劃行業(yè)必將迎來(lái)更廣闊的天地和良好的發(fā)展機遇。

　　(2) 規劃管理之“變”。

　　從宏觀(guān)層面看，城鄉土地開(kāi)發(fā)只能限制在總體規劃劃定的建設用地控制線(xiàn)內，具體到開(kāi)發(fā)層面，一旦確定了項目用地選擇和土地開(kāi)發(fā)強度 ( 容積率、建筑密度等 )，也就意味著(zhù)確定了土地資源的利用價(jià)值，城鄉土地資源化管理的重點(diǎn)也就體現到此，接下來(lái)的建筑景觀(guān)和綠化環(huán)境等的引導與控制則是城市設計的管理問(wèn)題。

　　另一種情況是，隨著(zhù)我國進(jìn)入城市存量規劃時(shí)代，城市更新將面臨大量的建筑更新管理問(wèn)題，如為改善建筑功能而增設電梯設備、改變建筑使用功能，歷史建筑的保護與活化利用、城市老舊建筑的更新改造 ( 含危房改造等 ) 的行政許可管理。城市存量土地與建筑的更新和發(fā)展，一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是涉及的土地和建筑都有權屬人 ( 土地為使用權人 )，也就是業(yè)主。從某種意義上講，城市更新的本質(zhì)也是物業(yè)管理，所以它不像一般的城市土地和建筑開(kāi)發(fā)管理來(lái)得簡(jiǎn)單明了，這也是城市規劃管理未來(lái)要面對和處理的大量工作。

　　筆者以為，對于城市建筑的多方位管理，可適當分離原屬規劃部門(mén)的工作職能，歸由建設部門(mén)實(shí)施管理，而不必歸入土地方面的管理，否則一個(gè)職能部門(mén)要發(fā)揮從涵蓋山水林田湖草的國土空間管理到建筑立面效果或建筑物業(yè)的管理，如此管理部門(mén)所涉及的專(zhuān)業(yè)內涵和專(zhuān)業(yè)技術(shù)跨度將非常巨大，故建筑方面的管理職能歸屬建設部門(mén)更為合理。

　　(3) 規劃立法之“變”。

　　在全面依法行政要求職能轉變和機構改革的同時(shí)，需及時(shí)完善相應的規劃立法工作。之前如火如荼開(kāi)展的“多規合一”，是地方層面自下而上的規劃協(xié)調工作，本身并沒(méi)有哪部法律明確規定該項工作。但認真研究相關(guān)法律就會(huì )發(fā)現，其實(shí)相關(guān)法律是有相關(guān)條款加以規定的。

　　以“三規合一”為例 ，《中華人民共和國憲法》( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》) 第八十九條規定國務(wù)院行使編制和執行國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃及國家預算的職權?！锻恋毓芾矸ā返谑邨l規定，各級人民政府應當依據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃，組織編制土地利用總體規劃?！冻青l規劃法》第五條規定，城市總體規劃的編制，應當依據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。

　　從以上相關(guān)的法律條文規定基本可得出“三規”之間的關(guān)系。城市總體規劃、土地利用總體規劃都應當依據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃，城市總體規劃還應注意與土地利用總體規劃相銜接。3 個(gè)規劃有各自的規劃目標和體系，對城市發(fā)展發(fā)揮的作用也各不相同，所以才有各自存在的必要。但“三規”之間相互關(guān)系密切，互有技術(shù)部分的交集，需要相互協(xié)調統一，這是從規劃編制的立法層面就有的“三規合一”的基本要求。只是在實(shí)際中，各個(gè)規劃相互銜接和協(xié)調的工作落實(shí)得少，長(cháng)時(shí)間積累就形成矛盾與問(wèn)題。

　　現在建立國土空間規劃體系，以及實(shí)行相關(guān)職能和機構的改革，相應的法律、法規必然需要及時(shí)跟進(jìn)。一方面，要明確國土空間規劃的法律地位和相關(guān)工作及程序等，出臺國土空間規劃法等；另一方面，仍然要明確部門(mén)之間工作銜接關(guān)系的法律規定。例如，《憲法》規定的國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃必將繼續統領(lǐng)各行各業(yè)的發(fā)展，國土空間規劃應與其相適應；又如，對國土空間具有管控職責的部門(mén)，經(jīng)過(guò)機構改革后，就只有自然資源部和生態(tài)環(huán)境保護部?jì)杉掖蟛块T(mén)，并基于生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的理念，空間劃定的先后順序與管控的主次關(guān)系也相對清晰，也需要在法律層面對其相互關(guān)系加以明確規定，避免產(chǎn)生新的矛盾。

　　(4) 規劃教育之“變”。

　　從我國城鄉規劃學(xué)科發(fā)展的大背景看，目前主流的城鄉規劃學(xué)科主要發(fā)源于建筑學(xué)科，如老八校等均具有明顯的工程學(xué)科的教育特征。只是隨著(zhù)城鄉規劃工作內涵的不斷豐富，城鄉規劃學(xué)科也不斷發(fā)展，特別是學(xué)科隊伍的不斷擴大和構成的多樣化，地理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境學(xué)和藝術(shù)類(lèi)背景的城鄉規劃專(zhuān)業(yè)也不斷涌現。隨著(zhù)國家提出構建國土空間規劃體系，以及對土地資源化使用與管理的強化，經(jīng)濟地理學(xué)、土地資源學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)術(shù)理論勢必進(jìn)一步被充實(shí)到城鄉規劃學(xué)科的教育體系中，城鄉規劃教育也將進(jìn)一步顯現不同的辦學(xué)特色。城鄉規劃的專(zhuān)業(yè)指導和評估體系也將形成多元化目標，以適應行業(yè)發(fā)展的趨勢和教育培養多元目標的要求。

　　四

　　結語(yǔ)

　　“變”與“化”是事物發(fā)展的客觀(guān)規律，新時(shí)代和新思想帶來(lái)新理念，新理念決定了新的價(jià)值取向和目標追求。歷經(jīng)改革開(kāi)放 40 年快速發(fā)展的城鄉規劃行業(yè)也不例外，在先前借鑒外來(lái)做法和不斷積累自身經(jīng)驗的基礎上，已逐步形成具有中國特色的城鄉規劃制度和體系，只是隨著(zhù)時(shí)代的發(fā)展與變化，仍需不斷進(jìn)行改革和探索，以解決我國發(fā)展不平衡、不充分的矛盾問(wèn)題，同時(shí)也期待城鄉規劃在指導城鄉發(fā)展中將進(jìn)一步發(fā)揮更加積極有效的作用。

　　作者為廈門(mén)市規劃委員會(huì )副主任