導讀

　　習近平總書(shū)記指出 ：“規劃科學(xué)是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”因此，城鄉規劃工作的未來(lái)發(fā)展必須“順應城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待”，在“認識、尊重、順應城市發(fā)展規律”的基礎上，努力提高規劃的合理性，這是城鄉規劃未來(lái)發(fā)展的基礎所在。中國城市規劃學(xué)會(huì )學(xué)術(shù)工作委員會(huì )編撰了《理性規劃》（中國建筑工業(yè)出版社，2016）一書(shū)，厘清當前中國城鄉規劃發(fā)展中的問(wèn)題，并引發(fā)對未來(lái)前景的思考。

　　1、前言

　　規劃體系的變革，前所未有地同國家的改革進(jìn)程深入密切地聯(lián)系在一起。黨的十八屆三中全會(huì )提出 ：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。”在全面深化改革的進(jìn)程中，國家空間治理體系和治理能力現代化是改革目標的重要組成，是規劃工作者在理論和實(shí)踐上面臨的重大課題。

　　本文結合近年“多規合一”的規劃實(shí)踐，從概念層面和制度層面談?wù)勛约簩⒖臻g規劃體系的一些粗淺看法。首先著(zhù)重分析國家空間治理的基本價(jià)值導向 ；然后對比研究空間規劃的基本概念，領(lǐng)會(huì )目前改革中對“空間規劃”的作用定位 ；在此基礎上，理清“空間規劃”與“多規合一”的關(guān)系，提出“多規合一”作為一種工作方法，是編好空間規劃的必要條件，但不能簡(jiǎn)單將“多規合一”的技術(shù)成果等同于“空間規劃”；而編好“空間規劃”、“戰略引領(lǐng)”、“底線(xiàn)管控”、“全方位協(xié)同”是自始至終需要把握好的三個(gè)關(guān)鍵要素?？傊?，在中國城市規劃學(xué)會(huì )學(xué)術(shù)工作委員會(huì )展開(kāi)討論“理性規劃”的話(huà)題時(shí)，我結合最近幾年參與和觀(guān)察“多規合一” 試點(diǎn)的經(jīng)歷和體會(huì )，就當下規劃改革的問(wèn)題做些梳理，拋磚引玉， 請大家指正。

　　2、國家空間治理的價(jià)值導向

　　國家治理體系和治理能力是一個(gè)相輔相成的有機整體，有了良好的國家治理體系才能真正提高治理能力。國家治理體系包括規范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì )行為的一系列制度和程序，政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì )治理是現代國家治理體系中三個(gè)最重要的次級體系 。[1]由于空間是行政、市場(chǎng)、社會(huì )等一切行為的載體，空間治理通過(guò)對國土空間要素進(jìn)行控制和引導的一系列制度安排，直接或者間接地影響政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì )治理的結構和過(guò)程，使之全方位地體現出國家在優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)格局、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的戰略意圖和價(jià)值取向。

　　黨的十八大（2012）提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設，優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)格局。在中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三五個(gè)五年規劃的建議（2015）中明確指出，“綠色是永續發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。必須堅持節約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持可持續發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )，形成人與自然和諧發(fā)展現代化建設新格局，推進(jìn)美麗中國建設，為全球生態(tài)安全作出新貢獻”。全球視野之下，建設美麗中國，推進(jìn)生態(tài)文明，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，是國家空間治理的基本的價(jià)值導向。

　　將綠色發(fā)展的理念貫徹到優(yōu)化國土空間結構的全過(guò)程中，一個(gè)基本問(wèn)題就是要明確“國土”的涵義。國土并不主要指“國家的土地”，其內涵是“地域”“、區域”、 “地域空間”等意 [2]。國土空間的規劃，不僅有空間尺度的屬性，也有公共管理的屬性，因此必然同行政體制相適應，在空間尺度和管理層級上都應當是多層次的。

　　從這個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)應認識到，推進(jìn)生態(tài)文明建設，優(yōu)化國土空間結構，實(shí)現美麗中國的目標，需在制度上作出系統的安排，做到城鄉的全域覆蓋和中央 - 省區 - 市縣分級管理、緊密銜接，跨越宏中微觀(guān)，大到區域層面的人地關(guān)系，小到城市和鄉村的土地使用、空間布局、基礎設施支撐和人居環(huán)境品質(zhì)?？梢栽O想， 改革后建立的空間規劃體系應當具有體系的完整性、功能的系統性、治理的有效性。在保障國家重大的戰略部署通過(guò)不同空間尺度上的規劃逐層落實(shí)的同時(shí)，空間治理應具有政府、市場(chǎng)、社會(huì )的多重維度，要強調不同治理主體內部和層級之間的協(xié)同，逐步實(shí)現一個(gè)整體性的國家空間治理范式。

　　在這個(gè)方向上，我們已經(jīng)開(kāi)始行動(dòng)?！秶倚滦统擎偦巹潯罚?014）提出“推動(dòng)有條件地區的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’”；中央城市工作會(huì )議（2015）提出“以主體功能區規劃為基礎統籌各類(lèi)空間性規劃， 推進(jìn)‘多規合一’”；在《關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》（2016） 中進(jìn)一步強調了“改革完善城市規劃管理體制，加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一。在有條件的城市探索城市規劃管理和國土資源管理部門(mén)合一。”無(wú)論“多規合一”，還是“兩規合一”，都是圍繞“空間類(lèi)規劃打架” 這個(gè)現象，率先從政府治理內部解決治理結構碎片化的問(wèn)題。這項改革行動(dòng)的實(shí)質(zhì)， 就是朝著(zhù)實(shí)現整體性的國家空間治理邁進(jìn)。

　　回顧十八大以來(lái)相關(guān)的中央文件，關(guān)于空間治理體系改革的部署有許多重要論述。十八屆五中全會(huì )（2016）明確了建立由空間規劃、用途管制、差異化績(jì)效考核等構成的空間治理體系。

　?。?）  關(guān)于空間規劃體系，五中全會(huì )指出“構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。

　?。?） 關(guān)于用途管制，其背景是國家自然資源資產(chǎn)管理體制的改革。習近平總書(shū)記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明（2013 年11 月 15 日）中指出，完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產(chǎn)所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。關(guān)于用途管制的具體措施，十八屆三中全會(huì )文件提出（2013）“劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限”，在《省級空間規劃試點(diǎn)方案》（2017）中有提出劃定城鎮空間、農業(yè)空間、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界，即“三區三線(xiàn)”。

　?。?） 關(guān)于差異化績(jì)效考核，《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015）明確提出， 通過(guò)制定生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核辦法，“把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展評價(jià)體系”，體現“不同區域主體功能定位”。

　　毋庸置疑，在上述構成國家空間治理體系的組成部分中，建立空間規劃體系是一項具有根本性、全局性、長(cháng)遠性的工作，需要問(wèn)題導向和目標導向并重，立足當前、面向未來(lái)、統籌謀劃。當前，進(jìn)一步做好頂層設計、實(shí)現深化改革的目標仍然是一項值得廣泛實(shí)踐和不斷探索的緊迫任務(wù)。

　　3、空間規劃涵義的比較

　　3.1   空間規劃的歐洲語(yǔ)境

　　討論“建立空間規劃體系”，先要弄清楚什么是“空間規劃”。在我國規劃理論研究中，“空間規劃”是一個(gè)舶來(lái)的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)。在我們收集到的英語(yǔ)文獻內，1993 年出版的關(guān)于英國規劃體系的著(zhù)作中，還沒(méi)有出現 Spatial Planning（空間規劃）這個(gè)關(guān)鍵詞 [3]。正如 Nadin（2000）所說(shuō)，英文文獻中的“空間規劃”一詞，在 1990 年代的歐洲如歐盟的共同貨幣一樣流行起來(lái)，但是涵義的理解上是比較混亂的，“這是因為使用的背景（Context）和意圖（Purpose）不同”[4]。我認為正是在 1990 年代后期，這個(gè)概念傳播到我國規劃界，并且影響了我們對于社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下我國城市規劃發(fā)展定位的認識，為了適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展要求，發(fā)揮城市規劃對空間資源的宏觀(guān)調控作用是大勢所趨，因此城鄉規劃工作者首先提出改革規劃體制，發(fā)展建立我國的空間規劃體系。

　　在歐洲，“空間規劃”到目前有兩個(gè)基本用法：

　　一個(gè)用法是在歐洲治理體系的意義上，“空間規劃”作為一種國與國之間的協(xié)同機制和方法，對諸如交通、區域政策和農業(yè)等部門(mén)政策的空間影響進(jìn)行協(xié)調，促進(jìn)歐洲各國在歐盟憲法下的協(xié)調發(fā)展，避免不協(xié)調的建設活動(dòng)在歐盟層面帶來(lái)負面效應。我們大家熟悉的《歐洲空間發(fā)展展望》（European Spatial Development Perspective，ESDP，1999），常常被以為是歐洲的空間規劃，事實(shí)上這是誤讀，這份文件并非規劃文件。在歐洲統一市場(chǎng)的形成中，突破國家之間的壁壘，勢必推動(dòng)了規劃問(wèn)題的國際化 [5]（Internationalization of Planning Issues），但歐盟并沒(méi)有一個(gè)統一的空間規劃體系，只是在歐盟的空間尺度上發(fā)揮“空間規劃” 的協(xié)調作用，促進(jìn)歐盟各國對發(fā)展問(wèn)題達成共識。

　　另一個(gè)用法是指在國家治理體系的意義上，指特定國家和地區對空間發(fā)展和/或物質(zhì)性的土地使用的管理。在歐洲英文（Euro-English）中，“空間規劃”作為一個(gè)通用的術(shù)語(yǔ)，是“政府管理空間發(fā)展的整個(gè)系統”的統稱(chēng)，具體到各國則有不同形式和名稱(chēng)。例如，在英國習慣上稱(chēng)為城鄉規劃（Town and Country Planning），德國和奧地利被稱(chēng)為空間規劃（Raumplanung），到法國被稱(chēng)為城市規劃或國土整治（Urbanisme or Amenagement du Territoire）[6]。盡管到了各國具體的名稱(chēng)不同，但是具體到一國，“空間規劃”就是我們所說(shuō)的“城鄉規劃”或者“城市和區域規劃”。

　　歐盟層面的空間政策與歐盟各國的空間規劃（國內的城鄉規劃管理體系）之間有著(zhù)緊密的聯(lián)系和互動(dòng)，也成為歐洲規劃界研究的重點(diǎn)問(wèn)題。在歐洲一體化的大背景下，規劃領(lǐng)域更加廣泛使用“空間規劃”這一術(shù)語(yǔ)，出現了一些更為靈活的用法。例如，有英國的規劃文獻中出現“Regional Spatial Planning”（區域性的空間規劃）的用法，指英國的空間規劃從過(guò)去自上而下、目標驅動(dòng)的方式轉向更有地方特點(diǎn)的方式[7]。

　　3.2  “空間規劃”是新的規劃類(lèi)型

　　有了這些了解，我們便不難看到，盡管我們借用了歐洲“空間規劃”的術(shù)語(yǔ)， 但是既沒(méi)有強調它對各類(lèi)具有空間影響的政策的“協(xié)調作用”，也沒(méi)有采取“城市和區域規劃”的統稱(chēng)方式，而是給了新的定義，對空間規劃的作用做了自己的定位。

　　在《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015）的總體要求中，明確“構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開(kāi)發(fā)保護制度”，這意味著(zhù)我國的規劃體制改革把“空間規劃”定位為“國土空間開(kāi)發(fā)保護制度”的“基礎”，解決的是“因無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)導致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題”。在 2017 年年初中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級空間規劃試點(diǎn)方案》的總體要求中，闡明了“空間規劃”的主要內容是“以主體功能區規劃為基礎，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界（以下稱(chēng)“三區三線(xiàn)”），注重開(kāi)發(fā)強度管控和主要控制線(xiàn)落地，統籌各類(lèi)空間性規劃，編制統一的省級空間規劃”。

　　在頂層設計中，提出我國的“空間規劃”是針對各類(lèi)空間性規劃存在的問(wèn)題， 打破各類(lèi)規劃條塊分割、各自為政的局面，“統籌各類(lèi)空間性規劃”、“合理整合協(xié)調各部門(mén)空間管控手段”，可見(jiàn)“多規合一”的要求是“空間規劃”的應有之意。但其核心是以資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)為基礎，以“三區三線(xiàn)” 為載體，構造一個(gè)位于其他規劃之上的新的規劃類(lèi)型。同是“空間規劃”，歐洲的用法多是作為規劃體系的統稱(chēng)或者表達歐洲一體化意識的“城市和區域規劃”的別稱(chēng)，而我國當前政策的考慮則是設計一種新的具體的規劃工作類(lèi)型，在術(shù)語(yǔ)的用法和內涵意義上有著(zhù)巨大差別，如果開(kāi)展相關(guān)的國際規劃比較研究，術(shù)語(yǔ)的使用和案例的借鑒皆應格外慎重。

　　4、空間規劃與“多規合一”

　　4.1  “多規合一”成果不等同于“空間規劃”

　　按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015），我國的空間規劃分為國家、省、市縣（設區的市空間規劃范圍為市轄區）三級。在編制省級空間規劃的試點(diǎn)工作中， 一項主要內容就是“三區三線(xiàn)”的空間劃分，并且要求明確分解到市縣的三類(lèi)空間比例、開(kāi)發(fā)強度等控制指標。在制度設計中，這些控制指標成為不同層級的空間規劃相互銜接的重要紐帶，視為“優(yōu)化空間組織和結構布局，提高發(fā)展質(zhì)量和資源利用效率，形成可持續發(fā)展的美麗國土空間”的重要抓手。

　　那么，制定空間規劃和“多規合一”是什么關(guān)系呢？

　　在實(shí)踐中，“多規合一”實(shí)踐有兩種真實(shí)的狀態(tài)，反映出對“多規合一”概念理解上的不同。

　　第一種情況下，一些城市因為有自上而下的工作要求，請來(lái)規劃編制單位， 像以往規劃編制工作那樣，對政府部門(mén)作出動(dòng)員后，由規劃編制單位具體調查研究， 在統一的信息平臺上，統一坐標、統一用地分類(lèi)標準，針對各個(gè)部門(mén)矛盾沖突的管理要求逐一進(jìn)行協(xié)調，也就是大家常說(shuō)的“消除矛盾圖斑”，市委市政府在決策過(guò)程中不斷協(xié)調解決部門(mén)矛盾，特別針對土地和空間發(fā)展指標方面化解沖突，為未來(lái)發(fā)展留下更多的空間。

　　這種情形下，“多規合一”更多地被理解為技術(shù)性的工作——編制的技術(shù)人員花費大量時(shí)間在信息平臺上消除“矛盾圖斑”，解決政府各部門(mén)之間相互矛盾沖突的管理要求——但最后往往會(huì )陷入迷茫，連技術(shù)成果都不知如何來(lái)命名。其原因在于規劃工作實(shí)際定位在技術(shù)層面，雖然在一個(gè)時(shí)間節點(diǎn)上協(xié)調了政府各個(gè)部門(mén)的空間管理要求，但是因為沒(méi)有把這項工作同提高城市治理能力充分深入地結合起來(lái)，很多管理部門(mén)的思想認識還停留在一般性的工作配合層面上，“多規合一”的長(cháng)效機制沒(méi)有建立，費了“洪荒之力”消除的成千上萬(wàn)“矛盾圖斑”之后，預料今后還會(huì )不斷產(chǎn)生。

　　第二種情況，雖然也是把“多規合一”作為一種工作手段，但著(zhù)眼于提高政府治理能力，協(xié)調政府各個(gè)管理部門(mén)之間的關(guān)系，不是局限于管理矛盾的消除， 而是要放在一個(gè)深化改革的背景下，著(zhù)眼整體，放眼長(cháng)遠，探索建立符合生態(tài)文明建設要求、利于經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境可持續發(fā)展、統籌政府、社會(huì )和市民發(fā)展積極性、行政管理上各司其職、分工協(xié)作的長(cháng)效機制。例如，按照廈門(mén)“多規合一”試點(diǎn)的經(jīng)驗，它重點(diǎn)解決了四個(gè)方面的問(wèn)題，即解決了空間類(lèi)規劃打架、資源環(huán)境保護不利、行政審批效率低下和公眾參與監督不足的問(wèn)題（王蒙徽，2015）。廈門(mén)在城市層面探索了城市治理體系和治理能力現代化的路徑，意義存在于政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì )治理等多維度，并不只囿于“空間治理”的范疇。同是“多規合一”，工作開(kāi)展的理念、重點(diǎn)、深度、效果都有很大的差別。

　　這兩種實(shí)踐的狀況說(shuō)明，單就“多規合一”的技術(shù)成果而言，并不能簡(jiǎn)單等同于試點(diǎn)方案所設想的“空間規劃”。“多規合一”和空間規劃二者的聯(lián)系在于，“多規合一”作為一種工作方法，是編好空間規劃的必要條件，因為“三區三線(xiàn)”的空間劃分有賴(lài)于整合政府各部門(mén)與空間相關(guān)的管理要求。不過(guò)，“多規合一”要能從手段方法上升成為制度安排，關(guān)鍵取決于政府在推行“多規合一”工作時(shí)采取的理念、目標、路徑、深度。

　　“多規合一”是手段，不是目的 [8]。有質(zhì)量的“多規合一”，不是技術(shù)性工作，應是著(zhù)眼于深化改革的目標，以提高政府空間治理的實(shí)效和長(cháng)效作為衡量標尺， 在組織方式、制度安排、政策成果方面都需要多做謀劃、勤下功夫，解決政府各部門(mén)協(xié)同管理水平低下的問(wèn)題，圍繞生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展建立更加理想的空間治理的體制和機制。

　　4.2   貫穿空間規劃的三個(gè)關(guān)鍵要素

　　推進(jìn)國家空間治理體系和治理能力現代化，空間類(lèi)規劃打架是其中一個(gè)突出問(wèn)題，因此，以問(wèn)題為導向，開(kāi)展“多規合一”試點(diǎn)，推動(dòng)規劃體制的改革。事實(shí)上，空間類(lèi)規劃打架只是問(wèn)題的表象。在建設社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的過(guò)程中，政府各部門(mén)努力轉變政府職能，越發(fā)重視通過(guò)規劃來(lái)發(fā)揮政府對市場(chǎng)的引導和調控作用，但在這個(gè)改革過(guò)程中空間上缺乏協(xié)同，政出多門(mén)，造成審批和決策的效率下降， 而該管的沒(méi)有管住，整體上政府治理能力無(wú)法到位。這些問(wèn)題是改革和發(fā)展中的問(wèn)題，需要在發(fā)展中去解決。也就是說(shuō)，我們要在深化改革的過(guò)程中把政府各部門(mén)涉及空間的管理要求協(xié)同起來(lái)，統一在一個(gè)目標之下、一個(gè)平臺之上，所以“多規合一”的“一”是通過(guò)協(xié)調達到行動(dòng)的“統一”，而不是簡(jiǎn)單地把管理部門(mén)的各種規劃合成一個(gè)部門(mén)的一個(gè)規劃。上文強調國土空間規劃的分層分級，不僅基于空間尺度的屬性，而且基于公共管理的屬性，這就是形成這個(gè)觀(guān)點(diǎn)的基礎。

　　當然，在政府部門(mén)的各種規劃中，并不都是不可合并的，城市總體規劃與土地利用總體規劃的兩規合一，無(wú)論在技術(shù)上還是在體制上，都通過(guò)實(shí)踐證明完全是可以行得通的。在全國政協(xié)雙周會(huì )（2016）上提出的“多規融合、兩規合一”應該是一個(gè)很有價(jià)值的改革思路 [9]。

　　回到“空間規劃”的問(wèn)題上來(lái)，本著(zhù)“多規合一”的改革思想，在試點(diǎn)項目總結基礎上，我們認為要編好“空間規劃”，“戰略引領(lǐng)”、“底線(xiàn)管控”、“全方位協(xié)同”是自始至終需要把控的三個(gè)關(guān)鍵要素  [10]：

　　第一，無(wú)論是在省還是市縣的空間層面，制定發(fā)展戰略，確定戰略的目標與定位，都是空間規劃工作的重中之重。每個(gè)地方都需要從戰略上明確自己“兩個(gè)一百年”和實(shí)現“中國夢(mèng)”的發(fā)展目標和發(fā)展路徑，來(lái)決定經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和空間資源配置的策略和綜合方案，由此才形成協(xié)同整合各種規劃的取舍標準。在統一的規劃目標之下，各個(gè)部門(mén)分工協(xié)作，提高政府行政效能，這才是“多規合一” 的要領(lǐng)。不是為了“多規合一”才“多規合一”，要用全社會(huì )高度認同的發(fā)展戰略來(lái)統領(lǐng)“多規合一”。

　　第二，為了牢牢把握發(fā)展的主動(dòng)權，“要善于運用底線(xiàn)思維的方法，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果”（習近平總書(shū)記講話(huà)）。戰略思維和底線(xiàn)思維的統合，是具有重要意義的?？臻g規劃要把國家安全、生態(tài)環(huán)境安全、糧食安全、城鄉安 全擺在優(yōu)先地位，客觀(guān)分析可能出現的問(wèn)題，制定妥善解決問(wèn)題的方案。生態(tài)保 護紅線(xiàn)、永久基本農田保護紅線(xiàn)、城市開(kāi)發(fā)邊界正是面對資源環(huán)境領(lǐng)域的嚴峻挑 戰，在規劃領(lǐng)域逐步落實(shí)的一套底線(xiàn)管控的工具，確保生態(tài)文明建設中資源環(huán)境 保護與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展有一個(gè)基本的和諧關(guān)系。當然，著(zhù)眼于政府行政效能的提高， 未來(lái)這些“底線(xiàn)”是否有必要整合、如何整合，都是值得思考和實(shí)踐的問(wèn)題。此外， “美麗中國建設”不僅需要通過(guò)底線(xiàn)管控，而且更需要以真善美的思想境界來(lái)積極勾畫(huà)和營(yíng)造美好的人居環(huán)境。

　　第三，全方位協(xié)同是空間規劃應秉持的治理理念。在工作初期，基礎數據不統一、坐標系不一致、規劃編制依據不統一、技術(shù)標準不統一、規劃編制期限不統一都是集中暴露的問(wèn)題，在這些方面做好協(xié)同是必需的。當這些技術(shù)性問(wèn)題得到解決之后，建立各層級政府之間、政府各部門(mén)之間長(cháng)效的協(xié)同機制成為做好空間規劃的關(guān)鍵。再接下來(lái)，若著(zhù)眼于全面深化改革的要求，“全方位協(xié)同”的根本是有效落實(shí)好“五個(gè)統籌”，特別是在政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì )治理的層面作出更為整體的體制、機制改革。

　　李克強總理 2016 年 3 月 22 日在三亞考察海南省“多規合一”試點(diǎn)工作時(shí)指出，“這項改革說(shuō)到底是簡(jiǎn)政放權。各部門(mén)職能有序協(xié)調，解決規劃打架問(wèn)題，是簡(jiǎn)政 ；一張藍圖繪好后，企業(yè)作為市場(chǎng)主體按規劃去做，不再需要層層審批， 是放權 ；政府職能要更多體現在事中事后，是監管”。“多規合一”作為手段，用來(lái)推動(dòng)政府空間治理能力提升的過(guò)程，同時(shí)就是改革政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì )治理的過(guò)程，是全面提升國家治理能力和治理體系現代化的過(guò)程。

　　5、結    語(yǔ)

　　20 年前，為了強調城鄉規劃在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下對空間資源配置的宏觀(guān)調控作用，我們提出在城鄉規劃基礎上發(fā)展建立我國的空間規劃體系，甚至規劃工作者提出全國城鎮體系規劃就是我國的空間規劃[11]。如果說(shuō)那時(shí)的觀(guān)點(diǎn)主要是基于技術(shù)和理論做出的判斷，那今天在全面深化改革的歷史進(jìn)程中，推進(jìn)規劃體制改革，建立空間規劃體系，就真正成為城鄉規劃面臨的歷史性的挑戰。

　　過(guò)去，在體制和機制不健全的條件下，“我國地域空間規劃職能和體制的矛盾突出，而政府對地域空間的管制又很不得力”[12]，花費人力物力編制完成的許多規劃無(wú)法在國家空間治理的系統中發(fā)揮出應有作用，譬如“城鎮體系規劃”就常被社會(huì )和專(zhuān)業(yè)人員詬病為“無(wú)用”。我們應當承認，我國在城鄉規劃技術(shù)與理論方面的積累已經(jīng)是比較充分的，但是在制度性的變革中，擺在我們面前的任務(wù)是嚴峻的?；仡櫴舜笠詠?lái)城鄉規劃改革和“多規合一”實(shí)踐，我們應該深刻意識到，城鄉規劃在提高治理能力的維度上有了新的定位，要對城鄉發(fā)展發(fā)揮重要引領(lǐng)作用， 城鄉規劃一是要積極地投身到改革實(shí)踐中，認識領(lǐng)會(huì )改革的方向，研究探索整體性的國家空間治理范式，轉換城鄉規劃工作思路，研究新問(wèn)題，制定新方案，拿出更多有推廣價(jià)值的規劃新成果服務(wù)于國家新的發(fā)展 ；二是按照規劃改革的新要求，對長(cháng)期以來(lái)的理論和技術(shù)做出重新的思考，更新規劃工作理念，在提高城鄉規劃工作的前瞻性、綜合性、整體性、系統性、協(xié)同性上下功夫，探索推進(jìn)生態(tài)文明建設、形成綠色發(fā)展方式和生活方式的規劃路徑。

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（作者信息：張兵 中國城市規劃學(xué)會(huì )理事，學(xué)會(huì )歷史文化名城學(xué)委會(huì )主任委員）