2019年5月23日，中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》） 正式公布，標志著(zhù)國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成（趙龍，2019）。國土空間規劃體系是一個(gè)新生事物，必須要有足夠的耐心逐漸成熟與進(jìn)階。機構合并為國土空間規劃體系的構建奠定了基礎（董祚繼，2018），但體系的構建還需要思維方式轉變和過(guò)往經(jīng)驗總結的有效結合，要做到水乳交融、知行合一，才能真正確保構建“全國統一、責權清晰、科學(xué)高效”的國土空間規劃體系。

　　一些學(xué)者從不同的角度，對國土空間規劃體系構建紛紛提出自己的創(chuàng )見(jiàn)，有的側重于總體框架（伍江，2019），有的側重于思維范式與價(jià)值取向（梁鶴年，2019），有的側重于技術(shù)變革（趙燕菁，2019），有的側重于區域——要素統籌（林堅，等，2019），有的側重于用途管制機制（黃賢金，2019），等等。其中，孫施文等人從本源要義的角度，認為國土空間規劃是推進(jìn)生態(tài)文明建設的關(guān)鍵舉措，是實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的重要手段，是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的必然要求（孫施文，張皓，2019），這為理解國土空間規劃體系構建提供了良好的分析框架，本文擬作進(jìn)一步的深入闡釋。

　　1 認識論：生態(tài)文明建設優(yōu)先是國土空間規劃體系構建的核心價(jià)值觀(guān)

　　一切行動(dòng)從認識開(kāi)始，怎么認識決定怎么行動(dòng)。對于國土空間規劃而言，認識論的核心必然是生態(tài)文明理念。十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央站在戰略和全局的高度，將生態(tài)文明建設納入中國特色社會(huì )主義事業(yè)的總體框架，為努力建設美麗中國、實(shí)現中華民族永續發(fā)展，指明了前進(jìn)方向。國土空間規劃在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案》中作為一項重要的制度建設內容予以明確，在《若干意見(jiàn)》中也明確提出，國土空間規劃“是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關(guān)鍵舉措”?？梢?jiàn)，國土空間規劃就是為踐行生態(tài)文明建設提供空間保障，生態(tài)文明建設優(yōu)先理應成為國土空間規劃工作的核心價(jià)值觀(guān)。

　　從工業(yè)文明時(shí)代步入生態(tài)文明時(shí)代，是世界發(fā)展的必然趨勢。中國走生態(tài)文明之路，之所以必須更加積極主動(dòng)，一方面源自全球自然資源環(huán)境的壓力和中國作為國際大國的擔當，如若中國像美國、澳大利亞一樣發(fā)展，至少需要五個(gè)地球的能源和資源，這是地球無(wú)法承擔的；另一方面源于中國自身的環(huán)境污染嚴重和生態(tài)系統退化，如果說(shuō)杜甫筆下的古代戰亂年代是“國破山河在，城春草木深”，那么當代和平年代卻有“國在山河破，城興草木凋”之虞。換言之，中國由于人均資源保有量有限，但又要實(shí)現人民對美好生活的向往，就既不能延續以往高消耗的“美國模式”，也不能采用高成本的逆城鎮化模式，而只能采取兼具緊約束資源投入和可支付經(jīng)濟投入兩大特征的可持續發(fā)展模式。因此，中國走生態(tài)文明的道路，從現實(shí)看源于內外雙重壓力，從長(cháng)遠看則關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)。

　　1.1 治理生態(tài)病是生態(tài)文明時(shí)代國土空間規劃的核心作用

　　對于國土空間規劃的認識，不同的人身份不同、經(jīng)歷不同、目的不同，視角和觀(guān)點(diǎn)不盡相同。第一種是外視角，一般為傳統城鄉規劃人的思維，站在主體外面看，認為新的國土空間規劃就是多規合一，核心是簡(jiǎn)化流程、消除多規矛盾，主要任務(wù)是對圖斑，通過(guò)拼合疊加實(shí)現“多規合一圖”。第二種是內視角，一般為傳統土地規劃人的思維，站在傳統國土“簡(jiǎn)單、有效”的管理體系下，推崇一味的簡(jiǎn)化，自上而下強化指標和空間控制線(xiàn)的約束傳導，形式大于內容，并一以貫之。新時(shí)代下，兩者均不可取，應用“全視角”來(lái)認識國土空間規劃，正如自然資源部總規劃師莊少勤所言：“生態(tài)文明的新時(shí)代是討論規劃邏輯的起點(diǎn)和基點(diǎn)，國土空間規劃的理論、方法和實(shí)踐應順應新時(shí)代發(fā)展要求而優(yōu)化”（莊少勤，2019）。

　　當今世界面臨百年未有之大變局，規劃同樣也面臨百年未有之大變局。核心并不是因為機構調整，而是因為進(jìn)入到新時(shí)代，文明形態(tài)發(fā)生了變化?，F代城市規劃出現在工業(yè)文明時(shí)代，核心是用來(lái)解決工業(yè)化、快速城市化帶來(lái)的城市病，規劃價(jià)值取向體現工業(yè)文明時(shí)代的價(jià)值取向?，F在進(jìn)入生態(tài)文明時(shí)代，從生態(tài)文明的視角看，自然生態(tài)系統、經(jīng)濟生態(tài)系統、社會(huì )生態(tài)系統及其復合生態(tài)系統都出了很多問(wèn)題，所以才要修復生態(tài)系統，構建山水林田湖草生命共同體，才要修復自然經(jīng)濟社會(huì )復合生態(tài)系統，樹(shù)立人類(lèi)命運共同體。相應的，規劃的核心作用是要治理生態(tài)病，而不僅僅是治理城市病。

　　1.2 生態(tài)文明時(shí)代必須遵循的四大原則

　　一是生態(tài)系統不可分割。生態(tài)學(xué)研究生物和周?chē)h(huán)境之間的相互關(guān)系，其中生物最早指的是個(gè)體，隨著(zhù)研究的深入，發(fā)現生物不是以個(gè)體而是以種群的方式存在，因此研究又擴展到種群和環(huán)境的關(guān)系，再深入發(fā)現應該是生物群落和環(huán)境的關(guān)系，再深入發(fā)現其實(shí)是一個(gè)生態(tài)系統，并且是一個(gè)復合系統，既有自然系統，又有社會(huì )、經(jīng)濟、文化等系統。

　　二是生態(tài)后果不分疆域。為什么習總書(shū)記提出人類(lèi)命運共同體能引起共鳴，很大程度上因為生態(tài)問(wèn)題是系統問(wèn)題、區域問(wèn)題，通俗而言，就是你不好了我也好不了，污染別人的同時(shí)也會(huì )污染自己，河北有霧霾北京也遭殃，蘇州有污水上海也遭殃，全球氣候變暖地球人民都遭殃，全球生態(tài)系統是一個(gè)完整的共同體。

　　三是生態(tài)產(chǎn)品不可或缺。不管是藍天、白云、綠植，還是清新的空氣和潔凈的水體，對美好生活而言都缺一不可，并且逐漸變成稀缺品。

　　四是生物多樣性彌足珍貴。多樣性的背后蘊含極高的價(jià)值，其中：大自然中可直接拿來(lái)用的，稱(chēng)為直接價(jià)值，如大自然提供的建筑物料、日常食材等；因生物多樣性帶來(lái)的、蘊含在其內的用于解決現實(shí)問(wèn)題的智慧與辦法，稱(chēng)為間接價(jià)值，如植物中提煉的中草藥可用來(lái)療養身體，再比如大自然清馨、悠然的環(huán)境可治愈心理疾??；直接價(jià)值很大，間接價(jià)值更大，甚至還可能有尚未發(fā)現的潛在價(jià)值。生物多樣性與氣候和緯度有著(zhù)密切的關(guān)系，隨著(zhù)寒帶至熱帶遞增。我國雖然地域面積廣闊排名世界第三，但生物多樣性?xún)H排名第八位，排名第一的是巴西，因其亞馬遜熱帶雨林里蘊含了極其豐富多樣的生物基因。

　　1.3 現代生態(tài)學(xué)的三大理論基礎

　　現代生態(tài)學(xué)研究的是復合生態(tài)系統的結構和功能，主要有三個(gè)研究方向。

　　一是整體性理論。中國古代的宇宙觀(guān)和自然觀(guān)歷來(lái)強調整體性，人法地、地法天、天法道、道法自然的思想，就源于中國人對大自然整體性的思考?，F代生態(tài)學(xué)研究是由小到大，由生物個(gè)體到種群、群落、系統再到復合系統的整體性研究，這多少契合了中國的傳統思維。整體性思維就是要從整體的視角，而不是分割的方式，去觀(guān)察、分析、判斷事物，這才是典型的生態(tài)思維。

　　二是生物多樣性理論。要有多樣性的概念，才有生命力與活力。比如，過(guò)去的國家主體功能區規劃從相對單一的地理學(xué)的視角，對全國生態(tài)進(jìn)行劃區管控，得出的結果是北方有大面積的林帶需要重點(diǎn)保護與管控，反而越到南方保護與管控力度越弱，這與生物多樣性的價(jià)值背道而馳，不符合生物多樣性分布的緯度梯度格局規律（即隨著(zhù)緯度降低，物種多樣性增加）。因此，在生態(tài)文明視角下，如果沒(méi)有建立起生物多樣性的思維方式，則無(wú)法正確認知生態(tài)價(jià)值。

　　三是生態(tài)系統理論。動(dòng)物與動(dòng)物之間，生物與生物之間，都是既相互依存、同時(shí)又相互競爭的，所謂“競爭互利”。城市亦是如此，既要競爭也要合作，過(guò)去損人利己的發(fā)展方式是反生態(tài)的思維，共贏(yíng)發(fā)展才符合生態(tài)系統思維。因此，必須加強兩種思維，一是系統思維，不能機械線(xiàn)性思維；二是整體思維，不能簡(jiǎn)單分割思維。比如過(guò)去研究城市重點(diǎn)關(guān)注建設用地，非建設用地關(guān)注較少，西溪濕地就提供了城市和生態(tài)相融，復合生態(tài)、居住、創(chuàng )新、文化交流等功能和諧共生的典范，是生態(tài)文明時(shí)代人民群眾對美好生活追求的重要空間載體，西溪濕地也從一個(gè)純自然生態(tài)空間，成為具有復合功能與獨特魅力、人與自然和諧共生的新型城市空間。

　　1.4 基于生態(tài)文明認識論視角構建國土空間規劃體系的要點(diǎn)

　　從生態(tài)文明認識論的視角出發(fā)，未來(lái)國土空間規劃體系的構建要明確以下兩大要點(diǎn)：

　　第一，樹(shù)立生態(tài)視角。生態(tài)視角是觀(guān)察和理解現實(shí)的一把關(guān)鍵鑰匙，要養成用生態(tài)視角看問(wèn)題的習慣，提高用生態(tài)視角看問(wèn)題的能力。當然，生態(tài)既包含自然生態(tài)，也包括經(jīng)濟生態(tài)、社會(huì )生態(tài)、文化生態(tài)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、創(chuàng )新生態(tài)甚至政治生態(tài)，只有建立了多元、整體的生態(tài)視角，才能更好地分析、研究和謀劃城市。其實(shí)樹(shù)立了生態(tài)視角，諸多事情就會(huì )豁然開(kāi)朗：如工業(yè)文明時(shí)代我國提西部大開(kāi)發(fā)，是因工業(yè)文明時(shí)期西部不如東部，沿海地區外向型經(jīng)濟占優(yōu)，因此需要“以東帶西”，以生產(chǎn)來(lái)推動(dòng)西部發(fā)展，拓展國家開(kāi)放發(fā)展格局。而當前生態(tài)文明時(shí)代，北方發(fā)展較為緩慢，就是因為其多樣性缺乏，不僅僅是自然生態(tài)系統多樣性缺乏（華北平原植物幾乎都以楊樹(shù)為主，物種相對匱乏），經(jīng)濟生態(tài)系統也較為單一（國有企業(yè)往往占據絕對主體，只有少量外資、合資與私營(yíng)企業(yè)），甚至連文化生態(tài)也更加單調（從春晚收視率的分布北方遠高于南方就可見(jiàn)一斑），造成經(jīng)濟活力不足，城市發(fā)展不可持續。

　　第二，樹(shù)立生態(tài)價(jià)值觀(guān)。要用生態(tài)文明的價(jià)值觀(guān)替代工業(yè)文明的價(jià)值觀(guān)，重構什么是好什么是差、什么應該什么不應該的價(jià)值體系。首先是多樣性，不要單一化，單一會(huì )導致韌性不足，應對能力不強。城市多樣性的涵蓋面很廣，不僅自然資源要多樣，功能、產(chǎn)業(yè)、人群、空間、景觀(guān)等都要多樣。其次是包容性，有機包容講究?jì)仍诘年P(guān)聯(lián)與平衡，不能相互排斥，不能以大壓小，要實(shí)現生態(tài)復合系統之間的平衡。如公共服務(wù)設施的布局，工業(yè)文明時(shí)代關(guān)注集聚和效率，傳統規劃將大量文化設施集中布局，提升服務(wù)能級；到了生態(tài)文明時(shí)代，更好的做法應該是將文化設施分散到社區中，讓服務(wù)設施與社區形成有機融合的包容體，通過(guò)關(guān)聯(lián)性提升社區的活力和設施使用的效率。當然還有諸多生態(tài)價(jià)值觀(guān)下的關(guān)鍵詞，諸如有機、平衡、分散、就近、韌性、復合、步行、適度、小微、體驗、綠色、循環(huán)、開(kāi)放、協(xié)作、友好、依存、連通、集群、網(wǎng)絡(luò )等。以“就近”為例，看上去非常不起眼的兩個(gè)字，卻蘊含了深刻的生態(tài)學(xué)價(jià)值觀(guān)：城鄉要融合，城市發(fā)展和農業(yè)生產(chǎn)就近布局利于食品就近供應、更安全、更綠色，且能減少因遠距離運輸帶來(lái)的不經(jīng)濟和碳排放等負面影響；污染物應就近、分散處理，利于提升城市的安全韌性，強化對外部變化的應對能力。

　　在生態(tài)文明價(jià)值觀(guān)影響下，分析城市問(wèn)題時(shí)，還應關(guān)注若干基本要點(diǎn)。第一，經(jīng)濟增長(cháng)不等于經(jīng)濟發(fā)展，增長(cháng)是跟過(guò)去比較，發(fā)展是看未來(lái)的潛力，參照物不同；第二，經(jīng)濟發(fā)展不等于城市發(fā)展，城市發(fā)展的內涵更為豐富，還包括社會(huì )、生態(tài)、文化等領(lǐng)域的發(fā)展；第三，城市發(fā)展不等于城市建設，發(fā)展是多元的，建設是單一的；第四，生態(tài)不等于綠地，更不等于景觀(guān)，生態(tài)文明強調生態(tài)，而不是過(guò)分追求綠地和景觀(guān)。生態(tài)一定是道法自然，依靠自然做功，而不是高投入、多維護，城市種植亦是如此，植物是群落的、多樣性的，美國每個(gè)城市的平均樹(shù)種是800 多種，而中國城市平均才300 多種，相差甚多。生態(tài)應該少花錢(qián)，多花錢(qián)的生態(tài)是偽生態(tài)、反生態(tài)。

　　過(guò)去城市發(fā)展是以經(jīng)濟發(fā)展為中心，經(jīng)濟學(xué)追求的是價(jià)值相同、標準統一，有拉平和趨同的取向；相反，社會(huì )學(xué)的取向強調不同本身就是價(jià)值，豐富多彩更好；而生態(tài)學(xué)就更加強調整體性與多樣性。因此。在生態(tài)文明時(shí)代，城市的價(jià)值應該是多樣化的，應關(guān)注生物、環(huán)境、文化、風(fēng)貌等多元特色，沒(méi)有單一的、標準化的所謂“好”，好的城市應該是能夠適應生態(tài)環(huán)境的城市，應該是因地制宜、各美其美，才能美美與共、天下大同。好的規劃既不能“以地為本”，也不是簡(jiǎn)單地“以人為本”或“以生物為本”，而應該“以人與自然和諧為本”；既不是單一的開(kāi)發(fā)導向，也不是純粹的保護導向，而是“開(kāi)發(fā)與保護協(xié)調”的服務(wù)導向。這才是中國文化精髓“道生一，一生二，二生三，三生萬(wàn)物”的真正要義所在，所謂“孤陰不生，獨陽(yáng)不長(cháng)”，陰陽(yáng)合和才能萬(wàn)物生焉。換言之，只有深刻理解了生態(tài)價(jià)值觀(guān)和復合生態(tài)系統的重要性，才能更清晰的看待資源、理清問(wèn)題、認識價(jià)值，才能做好新時(shí)代的國土空間規劃。

　　2 本體論：全面實(shí)現高水平治理是國土空間規劃體系構建的根本依據

　　“國家治理體系和治理能力現代化”是中共中央提出全面深化改革的總目標之一，《若干意見(jiàn)》指出國土空間規劃體系“是保障國家戰略有效實(shí)施、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化、實(shí)現‘兩個(gè)一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢(mèng)的必然要求”。由此可見(jiàn)，建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施，承載著(zhù)不斷推進(jìn)全面深化改革目標實(shí)現的重大職責，就是要通過(guò)改革，讓空間規劃回歸到適應國家治理體系現代化的建設目標上。

　　從國家治理能力的層面去理解規劃，核心是要綜合考慮如何將“資源”變成“資產(chǎn)”再變成“資本”，自然資源部設立的核心職能就是要聚焦于對自然資產(chǎn)的產(chǎn)權界定、確權、分配、流轉、保值與增值，將空間作為自然資源資產(chǎn)進(jìn)行管理，這與發(fā)展階段及其相應的制度設計密不可分。從規劃的發(fā)展演變看，大致可以分為三個(gè)階段：第一階段，規劃的時(shí)代背景是以建設為導向，是從建筑學(xué)、工程學(xué)的背景出發(fā)，主要任務(wù)是回答怎么樣的建設更科學(xué)合理、更經(jīng)濟、更美觀(guān)。第二階段，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展，城市發(fā)展升級，規劃的作用是為城市政府的決策提供咨詢(xún)服務(wù)。衍生出諸多概念規劃和戰略規劃，指向的并不是工程建設，而是城市發(fā)展的方向與思想，要確定合理的目標和恰當的戰略，以凝聚全社會(huì )共識。第三階段，隨著(zhù)城市與區域快速發(fā)展，資源、環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越突出，規劃勢必走向資源管理型規劃，要在生態(tài)文明發(fā)展新理念下，加強對國土空間資源的統籌管理與引導。由此可見(jiàn)，國土空間規劃體系的構建是我國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的時(shí)代要求，其本質(zhì)是要推動(dòng)治理能力現代化，是要通過(guò)高水平的空間治理，推進(jìn)生態(tài)文明建設、建設美麗中國。

　　也正因為國土空間規劃體系構建事關(guān)治理體系改革，因此應緊扣規劃的編制、審批、監管三大環(huán)節。

　　2.1 規劃編制：融合進(jìn)階

　　過(guò)去，幾大空間規劃是相互分隔的：城鄉規劃比較復雜，動(dòng)輒幾十甚至上百個(gè)專(zhuān)題專(zhuān)項，把規劃研究和規劃編制報批混為一談，大動(dòng)干戈卻常常事倍功半；國土規劃比較簡(jiǎn)要，強化指標的分解、管控、落實(shí)，但剛性管控有余而戰略引領(lǐng)不足。新的國土空間規劃編制應該是“合一”的，且須把握四個(gè)原則：①深入淺出。變革過(guò)去不同類(lèi)型規劃“深入深出、淺入淺出”的問(wèn)題。規劃內容要深入，深研問(wèn)題、找準方法、明確路徑；規劃成果要淺出，要言不繁、大道至簡(jiǎn)；②發(fā)揮優(yōu)勢。過(guò)往不同類(lèi)型規劃有不同的特點(diǎn)與優(yōu)勢，要發(fā)揮城鄉規劃深入研究城市問(wèn)題的能力，發(fā)揮國土規劃強化管控和約束傳導的體制優(yōu)勢，揚長(cháng)棄短、優(yōu)勢互補，提升綜合水平；③補齊短板。無(wú)論城鄉規劃還是土地規劃，都不能認為用過(guò)去的“兩把刷子”就可以承擔起新的國土空間規劃編制任務(wù)，多規是“合一”而不是“拼一”，“合”是內外互通，是以生態(tài)文明的新思想、新理念、新理論，內外一致地指導規劃編制；④突出特點(diǎn)。不突出特點(diǎn)的規劃是沒(méi)有價(jià)值的，合一的規劃還應凸顯城鄉規劃的精髓，突出城市發(fā)展的特色。

　　針對四大原則，規劃編制應注意兩方面要求：一是不能沿用老思路。過(guò)去規劃的目標清晰而單一，就是指導建設，因此規劃的“招數”如同拿著(zhù)錘子敲釘子，無(wú)論敲擊釘子的力量大小、角度高低是否合適，多少都能起些作用。而未來(lái)目標更加綜合多元，不僅是發(fā)展，更重要是找尋生態(tài)、綠色的發(fā)展路徑，因此需要更加全面、更加創(chuàng )新的思路與方法來(lái)支撐；二是不能套用新模板。國土空間規劃的技術(shù)規范、規程開(kāi)始陸續發(fā)布，但如果規劃僅僅是按照規范、規程對號填空，這種規劃是沒(méi)用的、沒(méi)有生命力的。規劃的靈魂是因地制宜，不同地區發(fā)展階段與特點(diǎn)差異明顯，如西藏青海地廣人稀，生態(tài)極其脆弱，這類(lèi)地區的國土空間管控應黑白分明，剛性管控相對明確，且邊界明晰；而江浙地區，自古以來(lái)人與自然高度融合，若用黑白分明的管控措施，會(huì )因邊界過(guò)于分明，導致活力受限，此類(lèi)地區應該有黑白過(guò)渡的“灰空間”，才能傳承發(fā)揚天人合一那無(wú)窮無(wú)盡的魅力?？傊?，規劃編制必須因地制宜，不能全國一刀切，不能死套規程。做不同地區規劃要統籌考慮地方資源稟賦、發(fā)展階段、現實(shí)問(wèn)題、國家戰略，提出針對性方案，綜合起來(lái)體現生態(tài)文明下的地方特色與要義。

　　2.2 規劃審批：分級授權

　　自然資源部《關(guān)于全面開(kāi)展國土空間規劃工作的通知》中明確要求報批審查的原則是“管什么就批什么”，但也有人對此做了歪曲延續，拿著(zhù)簡(jiǎn)化流程的擋箭牌，變成“批什么就編什么”。“管什么就批什么”是對的，但絕不等于“批什么就編什么”是對的。核心在于國家構建五級的國土空間規劃體系時(shí)，應強調分級授權的理念?，F在有些人希望利用國土信息平臺的優(yōu)勢，上下一致、一管到底，這種思想對于國家國土空間資源管理來(lái)說(shuō)一種災難，聽(tīng)起來(lái)很美好，實(shí)際卻不能應對任何變化。上位規劃是通過(guò)下位規劃貫徹、體現和傳遞，而不應直接拿上位規劃來(lái)管理和督查。過(guò)去的督查都是拿著(zhù)國家層面的規劃直接督查城市的違法建設，這是錯誤手段。新的體系應是分級審批、分級授權、分級督查，國家層面督查省級政府的要點(diǎn)應該是是否編制省級層面的國土空間規劃，是否貫徹落實(shí)上位規劃與國家戰略要求；省級層面督查城市政府的要點(diǎn)應該是是否編制城市一級的國土空間規劃，是否貫徹落實(shí)省級層面的戰略部署、管控與指標要求，是否編制詳細規劃來(lái)貫徹落實(shí)總體意圖，而真正對建設情況的督查依據應該是詳細規劃，逐層授權、層層監督。

　　相應的，管什么批什么、分級授權引導下的規劃編制，就不能將歪曲為“為管理而規劃”，美其名曰過(guò)去的規劃編制不為管理、不考慮管理，現在應關(guān)注管理，怎么好管理怎么去編，盡可能的簡(jiǎn)單、簡(jiǎn)單再簡(jiǎn)單，以便簡(jiǎn)化流程。然而，管理是上級部門(mén)的權力，為管理而編的規劃，那就是為上級部門(mén)而編制的規劃，城市理應屬于人民，規劃應為人民群眾追求美好生活而編制，怎么能一概而論“為管理而編制”。國家和省級層面的規劃，作為上位規劃，可能更多為管理而編制，但城市層面的規劃更多為了指導實(shí)施。因此，不能簡(jiǎn)單一刀切，更不應簡(jiǎn)化、簡(jiǎn)化再簡(jiǎn)化，規劃的目標不僅僅是規劃管理，還是助力科學(xué)決策、凝聚社會(huì )共識、指導實(shí)施建設等的核心政策工具。規劃本原很簡(jiǎn)單，核心是五個(gè)字——目標與行動(dòng)，首先是目標、其次是行動(dòng)，關(guān)聯(lián)起來(lái)就是規劃。沒(méi)有目標就沒(méi)有規劃，理想與目標是希望未來(lái)是一種更好的狀態(tài)，但只提理想沒(méi)有用，一定要有行動(dòng)方案，用實(shí)際行動(dòng)去實(shí)現，而僅僅為了管理的規劃是不需要行動(dòng)的，因為管理往往是限制行動(dòng)的。

　　2.3 規劃監管：精準有效

　　規劃監管會(huì )越來(lái)越受到重視，現在有人提出要從簡(jiǎn)從嚴，秉承精簡(jiǎn)流程、提高效率的宗旨，大大減少?lài)鴦?wù)院審批城市的數量，有其合理之處，但也要防止過(guò)于簡(jiǎn)單的思維。其實(shí)，審批監管的數量并不是最重要的，監管的對象是否精準、監管的內容是否有效，可能更為關(guān)鍵，正如有的專(zhuān)家所說(shuō)“數量減少，不如擇要”。何為擇要，即從國家角度不應僅僅關(guān)乎城市的行政等級和規模大小，更應考量城市是否在某一方面體現國家價(jià)值。比如桂林市全域不過(guò)530 萬(wàn)人左右，GDP 總量?jì)H排全國第126名，既不是省會(huì )、副省級城市，也不是特大、超大城市，但卻是山水相融相生、天人合一的中國城市建設重要代表，具有國家層面的重大價(jià)值，反而應該作為國家層面監管的城市，并指導和支持其規劃與建設。

　　3 方法論：引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展和締造高品質(zhì)生活是國土空間規劃的主要抓手

　　《若干意見(jiàn)》中進(jìn)一步明確，國土空間規劃“是堅持以人民為中心、實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設美好家園的重要手段”。當前我國面臨兩大基本國情：一是持續惡化的生態(tài)資源環(huán)境難以支撐社會(huì )經(jīng)濟的持續發(fā)展；二是不平衡不充分的空間供給難以滿(mǎn)足人民對美好生活的向往。為此，必須一方面引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，其內涵包括綠色、創(chuàng )新、特色化的發(fā)展，文化藝術(shù)和制度創(chuàng )新引領(lǐng)的發(fā)展，以及優(yōu)化社會(huì )、人口、空間結構提升效率的發(fā)展；另一方面締造高品質(zhì)生活，推動(dòng)國土空間供給從滿(mǎn)足“生存機會(huì )”需要的“衣、食、住、行”空間，到滿(mǎn)足“生活品質(zhì)”需要的“教育、醫療、養老、旅游、休閑”空間，再進(jìn)而滿(mǎn)足“生命價(jià)值”需要的“藝術(shù)、文化、社會(huì )交往、自主創(chuàng )造”空間。

　　3.1 劃定要素流動(dòng)邊界、顯化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值

　　改革開(kāi)放40年來(lái)，我國在提供農業(yè)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品的能力上大幅提升，但是在提供生態(tài)產(chǎn)品的能力上卻是下降的。與之形成對比的是，人民群眾對生態(tài)產(chǎn)品的需求正在不斷攀升。供需矛盾導致的稀缺性使得生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現成為可能，能夠兼顧自然資源資產(chǎn)的保值增值和人民群眾的財富增長(cháng)。

　　國土空間規劃需要平衡資源的自然屬性和資產(chǎn)屬性，實(shí)現自然資源的資產(chǎn)化、資本化，以及生態(tài)資產(chǎn)的增值和效益最大化。推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的制度路徑中，建立自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權制度是基礎，需要通過(guò)創(chuàng )新權能、明晰產(chǎn)權來(lái)實(shí)現；建立要素流動(dòng)激勵機制是引擎，需要通過(guò)分區制度、交易制度、補償制度來(lái)保障。

　　特別是通過(guò)分區制度劃定要素流動(dòng)邊界。市場(chǎng)機制不是萬(wàn)能的，生態(tài)產(chǎn)品的稀缺性和外部性決定其流動(dòng)性需要進(jìn)行分區分類(lèi)約束。需要通過(guò)功能分區制度，讓“應流動(dòng)且已流動(dòng)的要素更暢通地流動(dòng)，應流動(dòng)但未流動(dòng)的要素創(chuàng )造條件流動(dòng)，不應流動(dòng)的要素嚴禁其流動(dòng)。”在可流動(dòng)要素的邊界內，通過(guò)創(chuàng )新權能建立自然資源資產(chǎn)的他項權流轉機制，通過(guò)“低交易成本、高交易總量”的要素市場(chǎng)，實(shí)現自然資源的優(yōu)化配置和資產(chǎn)保值增值。

　　3.2 樹(shù)立生態(tài)優(yōu)先的國土空間規劃價(jià)值位序

　　人類(lèi)文明不同階段所需求資源的類(lèi)型是不同的。工業(yè)文明時(shí)代的城市規劃價(jià)值評估多基于開(kāi)發(fā)導向，更加關(guān)注工業(yè)產(chǎn)品的原料和市場(chǎng)，更加強調交通區位、功能區位等。未來(lái)國土空間規劃應該更多關(guān)注自然資源和生態(tài)產(chǎn)品，強化生態(tài)區位和生態(tài)價(jià)值的評估。

　　生態(tài)系統價(jià)值包括三個(gè)部分：生態(tài)系統提供的物質(zhì)產(chǎn)品、生態(tài)調節服務(wù)價(jià)值、生態(tài)文化服務(wù)價(jià)值。一方面要科學(xué)評估生態(tài)系統面向區域的生態(tài)調節服務(wù)價(jià)值和自身物質(zhì)產(chǎn)品價(jià)值，建構安全、穩定的生態(tài)格局，劃定人類(lèi)不可進(jìn)入的生態(tài)保護紅線(xiàn)；另一方面，在人類(lèi)活動(dòng)的區域中，要以生態(tài)文化服務(wù)價(jià)值為衡量標準，確定良好生態(tài)產(chǎn)品的提供地，將其與生態(tài)產(chǎn)品消費地作為國土空間的兩個(gè)新極點(diǎn)，建構消費人群往返兩地的運輸通道。

　　例如：青海玉樹(shù)州的三江源地區，如果從開(kāi)發(fā)導向的區位評估，結論是距離機場(chǎng)近，有條件開(kāi)發(fā)與建設；但從生態(tài)價(jià)值的角度評估，該地區是長(cháng)江、黃河和瀾滄江的源頭匯水區，是世界上高海拔生物多樣性最集中的地區之一，生態(tài)價(jià)值極高、且不可替代，因此應將其劃入生態(tài)保護紅線(xiàn)，促進(jìn)生態(tài)移民搬遷，實(shí)施最嚴格的生態(tài)保護制度。

　　3.3 完善多元維度的國土空間規劃技術(shù)手段

　　過(guò)去土地利用規劃的管控要素主要有三個(gè)：指標、位置和邊界。指標在空間上是不落地的，可以理解為“零維”屬性；位置在空間上是點(diǎn)狀要素，是“一維”屬性；邊界在空間上是面狀要素，是“二維”屬性。這些要素對耕地資源管理已經(jīng)足夠，雖然“簡(jiǎn)單、粗暴”，但是“有效”。

　　過(guò)去城市建設的管控要素是“三維”的，即在土地利用規劃的基礎上，需要確定建筑的高度、容積率，研究建筑外部的體量、形態(tài)、界面、比例，建筑內部的空間、分層、通道、尺度。

　　過(guò)去城鄉規劃的管控要素是“四維”的，即在城市建設的基礎上，增加了時(shí)間維度，按照“開(kāi)發(fā)一片、見(jiàn)效一片、再開(kāi)發(fā)下一片”的原則，考慮近、中、遠期規劃，明確不同階段該做什么、不該做什么。從集約、高效運營(yíng)城市這一角度看，“第四維度”非常重要，同樣的規劃布局采用不同的規劃時(shí)序，可能會(huì )產(chǎn)生截然相反的結果。

　　如果拋開(kāi)“人”這一主體，那么對國土空間實(shí)施“四維”要素管控就已經(jīng)夠了。但新時(shí)代的國土空間規劃是以人民為中心、“五位一體”的規劃。它研究的不僅是客體空間，還包括“人”這一主體對客體空間的認識，正如諾伯格·舒爾茨在《場(chǎng)所精神》一書(shū)中所述：“場(chǎng)所=空間+精神”，在客體空間上疊加人的記憶、體驗、感受，就增加了“第五維度”，使國土空間成為有意義的“場(chǎng)所”。無(wú)論是東方或西方，我們都能從禮儀、宗教建筑或構筑物上感受到它給周?chē)h(huán)境帶來(lái)的“場(chǎng)所精神”。“第五維度”承載了城市記憶，塑造了市民的集體潛意識，培育著(zhù)城市的認同感和歸屬感，最終形成“城市精神”。

　　空間是舞臺，主角是歷史長(cháng)河中“你方唱罷我登場(chǎng)”的人，空間存在的歷史越長(cháng)、積累的故事越多，它的“第五維度”價(jià)值就越高。我們要讓歷史走進(jìn)當代，走向未來(lái)；讓未來(lái)容納當代、充滿(mǎn)歷史。蘇州古典園林不僅是因其造園技藝而出名，更重要的是其背后承載的故事、積淀的文化，及其蘊含的東方哲學(xué)思想。它的價(jià)值不會(huì )隨時(shí)間的推移而褪色，反而會(huì )更加熠熠生輝。

　　未來(lái)的空間規劃至少是五維、甚至是六維的。隨著(zhù)信息技術(shù)的進(jìn)步，5G與AR、VR 技術(shù)的融合，實(shí)體空間將與多個(gè)虛擬空間伴生構成平行世界，現實(shí)與虛擬的邊界將逐漸模糊，從而升級到六維空間。

　　新時(shí)代的國土空間規劃應該是融合一維、二維、三維、四維、五維視角下的多元技術(shù)手段，融合多學(xué)科的知識與技術(shù)，回歸到空間引領(lǐng)與管控的本源，回歸到人本屬性，疊加“人”這個(gè)主體的認識，疊加了情緒和情感，空間的意義和價(jià)值將會(huì )發(fā)生翻天覆地的變化。“土地”和“空間”是兩個(gè)截然不同的概念，空間規劃首先要從認識上使空間“升維”，從一維、二維、三維，升級到四維、五維甚至六維；其次要在規劃技術(shù)手段上實(shí)現多元融合、多維創(chuàng )新，才能引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展、締造高品質(zhì)生活，讓國土空間更加豐富多彩。

國土空間規劃多元維度融合的技術(shù)手段示意

　　3.4 強化環(huán)境導向的國土空間規劃分析方法

　　在以往功能導向、產(chǎn)業(yè)導向、交通導向確定城市空間結構的基礎上，強化環(huán)境導向對空間結構的決定作用，例如：

　　3.4.1 提出通風(fēng)廊道的格局和控制要求

　　對于靜風(fēng)頻率高或炎熱的地區，應打開(kāi)城市通風(fēng)廊道，從而提升城市的空氣流動(dòng)性、緩解熱島效應和改善人體舒適度。應依據城市盛行風(fēng)向決定風(fēng)廊的大致走向，并在此基礎上疊加背景風(fēng)環(huán)境、地表通風(fēng)潛力、通風(fēng)量、城市熱島、綠源空間分析，利用區域生態(tài)廊道、城市藍綠網(wǎng)絡(luò )和公共空間、交通主干路、與風(fēng)廊走向平行的板式建筑等共同組織構建通道，連通綠源與城市中心，打通弱通風(fēng)量分布區，達到降低城市熱島強度的目的。

　　對于常受風(fēng)暴侵害或寒冷的地區，則應阻隔城市通風(fēng)廊道，從而降低城市公共空間的風(fēng)速、減緩極端氣候災害對城市的負面影響。與前面的手段相反，可以通過(guò)曲折的生態(tài)廊道和公共空間、與風(fēng)廊走向垂直的板式建筑等形成風(fēng)廊屏障。

　　3.4.2 以保護生物遷徙廊道作為空間布局前提

　　應當識別對生態(tài)環(huán)境保護具有重要意義的區域、廊道，逐步騰退工程設施和人類(lèi)活動(dòng)，實(shí)現人與自然的和諧共生。比如，大西洋的三文魚(yú)洄游是一個(gè)奇特而壯觀(guān)的生態(tài)現象，加拿大、美國沿線(xiàn)各?。ㄖ荩┒家员Ｕ先聂~(yú)洄游為目標，提出河道生態(tài)環(huán)境修復策略，有效提升了三文魚(yú)種群數量。

　　3.5 發(fā)揮“雙評價(jià)”、“雙評估”的技術(shù)支撐作用

　　應當正確認識“雙評價(jià)”的“有條件支撐”作用。一方面，通過(guò)“雙評價(jià)”可以識別農業(yè)生產(chǎn)、城鎮建設的大致合理規模和大致適宜空間；另一方面，我們應當認識到人類(lèi)和人居空間是一個(gè)“復雜自適應系統”，會(huì )根據外界自然環(huán)境變化制定因地制宜的適應策略，這一定程度上擴大了承載能力和適宜區間，因此，不能用“放之四海而皆準”的固化指標對不同區域進(jìn)行“雙評價(jià)”。換言之，“雙評價(jià)”既非萬(wàn)能、也非無(wú)用，關(guān)鍵是要有“生態(tài)適應”的理念與策略。

　　在“雙評估”中，應加強對現狀資源利用的績(jì)效評估和未來(lái)面臨風(fēng)險的安全評估。一方面，按照“嚴控增量、盤(pán)活存量、釋放流量、提高質(zhì)量”的原則，以現狀資源利用績(jì)效作為“農轉非”增量用地指標投放的首要依據，嚴格控制閑置用地較多、產(chǎn)出效率不高城市的增量指標；另一方面，對城市所在區域可能面臨的中長(cháng)期風(fēng)險進(jìn)行戰略評估，特別是氣候變化、地質(zhì)災害、環(huán)境災害、資源短缺對城市造成的負面影響，采取相應的減緩和適應策略。

　　3.6 建構高質(zhì)量發(fā)展的國土空間規劃指標標準

　　高質(zhì)量發(fā)展要求推動(dòng)了規劃價(jià)值取向和指標標準的改變，主要包括：

　　（1） 從經(jīng)濟速度轉向經(jīng)濟質(zhì)量

　　從過(guò)去關(guān)注GDP 總量和增速指標，轉向關(guān)注經(jīng)濟結構、財政收入與GDP 的比例、全要素生產(chǎn)率對GDP 的貢獻、高新技術(shù)企業(yè)占規上企業(yè)比重、單位GDP的能耗水耗、地均產(chǎn)出和利潤等指標。

　?。?） 從人口規模轉向人口質(zhì)量

　　從過(guò)去關(guān)注人口規模和城鎮化率，轉向關(guān)注人口結構、受高等教育人口占比、人才吸引能力、基尼系數、恩格爾系數、戶(hù)籍人口城鎮化率等指標。

　?。?） 從固定資產(chǎn)投入轉向研發(fā)投入

從過(guò)去關(guān)注固定資產(chǎn)投入總量，轉向關(guān)注研發(fā)投入總量，以及吸引研發(fā)企業(yè)進(jìn)駐所需要的軟硬件環(huán)境，包括城市公共服務(wù)水平、城市開(kāi)放度、市場(chǎng)化指數、活力指數等指標。

　?。?） 從城市硬設施轉向城市軟環(huán)境

　　從過(guò)去關(guān)注城市公共服務(wù)、道路交通、市政公用等硬設施建設，轉向關(guān)注“以人的感受為核心”的軟環(huán)境營(yíng)造，完善“15 分鐘社區生活圈”，建設綠道、藍道、精品街道、魅力街區，創(chuàng )造多元包容的公共空間，推進(jìn)傳統基礎設施的綠色化，建設綠色基礎設施和智慧基礎設施，創(chuàng )建“兒童友好型、老年友好型、殘障友好型”城市。

　　3.7 創(chuàng )新促進(jìn)要素流動(dòng)的國土空間政策和制度

　　要素流動(dòng)才能提高效率，沉淀只會(huì )閑置低效浪費。國土空間的資源優(yōu)化配置不僅需要空間方案供給，更需要政策制度供給。重點(diǎn)包括以下3點(diǎn)。

　　3.7.1 城鄉土地增減掛鉤應突破地域局限

　　目前除少數試點(diǎn)地區以外，絕大多數地方的城鄉土地增減掛鉤仍局限于縣域范圍，這大大限制了土地整治的價(jià)值實(shí)現，也阻礙了新型城鎮化的推進(jìn)。應該逐步放開(kāi)地域局限，近期可以先擴展至經(jīng)濟聯(lián)系相對緊密的都市圈，在更大范圍內統籌和優(yōu)化資源配置。

　　3.7.2 城市經(jīng)營(yíng)性用地的管控應更加靈活

　　對不同屬性的城市用地應該差異化管控，以兼顧公平與效率。對于非市場(chǎng)化取得的公益性用地，政府的管控應更加嚴格，防止土地性質(zhì)和使用功能隨意變更；對于通過(guò)市場(chǎng)途徑取得的經(jīng)營(yíng)性用地，應以負面清單的方式進(jìn)行彈性管控，避免強制、鼓勵流動(dòng)，防止空間供給的供需不匹配，真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

　　3.7.3 城市土地應加強復合用途的管理

　　與農村土地用途相對單一不同，城市土地無(wú)論在平面還是豎向上的用途都更加復合，這意味著(zhù)在更小空間內的功能更混合、更有多樣性，城市也更有活力。應該細化復合用途城市土地的管理方式，對復合用途的統計、轉換等提出契合現實(shí)需求的引導性和約束性要求。

　　總之，應當發(fā)揮過(guò)去城鄉規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃等空間類(lèi)規劃的優(yōu)勢。站在生態(tài)文明新時(shí)代下，結合新時(shí)代多元社會(huì )群體的新需求，科學(xué)評估、預判趨勢、前瞻未來(lái)，合理管制公共資源、高效供給公共服務(wù)，推進(jìn)過(guò)去空間類(lèi)規劃的化學(xué)反應和有機融合，建立完善國土空間規劃體系，為新時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活提供空間保障。

　　4 結語(yǔ)

　　如前所述，國土空間規劃體系構建的核心要義可以簡(jiǎn)要概括為“一優(yōu)三高”：“一優(yōu)”是指生態(tài)文明建設優(yōu)先，“三高”為全面實(shí)現高水平治理、引領(lǐng)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和共同締造高品質(zhì)生活。其中生態(tài)文明建設優(yōu)先是國土空間規劃的核心價(jià)值觀(guān)，是認識論的范疇；全面實(shí)現高水平治理是國土空間規劃體系構建的根本依據，是本體論的范疇；引領(lǐng)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和共同締造高品質(zhì)生活是國土空間規劃的主要抓手，是方法論的范疇。

生態(tài)文明背景下“一優(yōu)三高”的國土空間規劃體系

　　國土空間規劃體系構建是文明演替和時(shí)代變遷背景下的重大變革，要依靠國土空間規劃來(lái)引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展、倒逼綠色發(fā)展，絕不是原來(lái)幾種空間規劃拼湊型的“物理整合”，而是重構型的“化學(xué)反應”。國土空間規劃既不是城鄉規劃，也不是土地利用規劃；其對城鄉規劃和土地利用規劃既有承繼，也有發(fā)展。無(wú)論城鄉規劃還是土地規劃，都應該摒棄基于原有經(jīng)驗的“傲慢與偏見(jiàn)”，虛懷若谷、海納百川。一方面各取所長(cháng)、優(yōu)勢互補——充分發(fā)揮城鄉規劃在理論體系和技術(shù)方法、土地規劃在政策工具和剛性傳導的既有優(yōu)勢，另一方面面向未來(lái)、彌補短板——盡快解決知識老化、經(jīng)驗匱乏、能力不足等問(wèn)題，以應對生態(tài)文明新時(shí)代的新要求。作為城鄉規劃師，要深刻理解國土空間規劃體系構建的認識論、本體論、方法論，強化以人為本的初心和手段，強化多維空間的感知與管控，補齊各種理論與技術(shù)短板，為建設人與自然和諧共生的美麗中國貢獻一份力量。