當前國家之間的競爭日益表現為城市之間，特別是具有全球影響力的世界城市之間。在中國城市化快速推進(jìn)的過(guò)程中，許多城市出現資源緊張、交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”，嚴重制約城市競爭力提升，核心原因在于城市規劃等治理能力不足。我們對國際代表城市的規劃經(jīng)驗教訓進(jìn)行了梳理總結，為中國城市規劃實(shí)踐提供參考。

　　一、城市規劃的邏輯與發(fā)展脈絡(luò )

　?。ㄒ唬┏鞘幸巹澐?wù)于并引導城市發(fā)展，是確定城市性質(zhì)和規模、規劃土地使用、協(xié)調空間布局以進(jìn)行各項建設的綜合部署，也是城市治理能力現代化的綜合工具。城市規劃主要考慮人口、經(jīng)濟和環(huán)境變化等因素，目的在于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善城市環(huán)境、改進(jìn)城市治理、提高城市運行效率。

　?。ǘ┈F代主義城市規劃理論發(fā)展經(jīng)歷了有機疏散、功能分區、標準化和功能復合四個(gè)階段。1898年英國霍華德《明日的田園城市》提出“有機疏散”理論，用衛星城建設取代城市“攤大餅”式擴張。1933年法國柯布西耶的《雅典憲章》構想集中現代化城市，針對當時(shí)大多數城市工業(yè)和居住混雜導致的擁堵、居住環(huán)境問(wèn)題，提出居住、工作、娛樂(lè )、交通等功能分區概念。1969年英國麥克勞林提出標準化規劃模型，輸入變量即可導出方案，幫助城市快速建設復制。1977年國際建筑師協(xié)會(huì )《馬丘比丘憲章》提出“社會(huì )文化論”，反對明確功能分區，提倡構建以人的社會(huì )活動(dòng)為核心、功能復合的城市環(huán)境。

　　二、城市規劃的國際經(jīng)驗

　?。ㄒ唬﹤惗兀含F代城市規劃和“大城市病”治理先行者

　　倫敦是全球最早的現代化城市，城市規劃經(jīng)歷了規范公共衛生和建筑標準、建設衛星城、復興內城、建設緊湊型可持續發(fā)展城市4個(gè)階段，過(guò)程中設置綠帶、建設衛星城等方案曾對世界城市規劃產(chǎn)生深遠影響。

　　城市早期以疏解為主，通過(guò)新城運動(dòng)解決中心區擁擠問(wèn)題，先后規劃人口2.5-8萬(wàn)的衛星城、20-30萬(wàn)的新城疏解產(chǎn)業(yè)和人口；后期以促平衡發(fā)展為主，規劃外倫敦、內倫敦和中央活動(dòng)區3個(gè)圈層，對應不同的發(fā)展策略。倫敦通過(guò)發(fā)展內城和中央活動(dòng)區、工業(yè)碼頭用地向商服用地改造等，將衰落的工業(yè)、航運業(yè)區成功轉化為金融、商業(yè)區。倫敦的工業(yè)化和人口暴增曾引發(fā)空氣污染、交通擁堵等“大城市病”。為治理城市問(wèn)題，在環(huán)境方面，通過(guò)外遷工廠(chǎng)和增加城市綠化等改善空氣質(zhì)量，近十年P(guān)M2.5年均值在13-16μg/m3之間。在交通方面，2003年起試行征收擁堵費、鼓勵公共交通出行，到2012年公共交通出行量增長(cháng)39.5%、汽車(chē)使用量下降5.2%，擁堵明顯改善。

　?。ǘ┘~約：致力成為以市民為中心、強大公平的世界城市

　　紐約城市規劃經(jīng)歷了框架布局確定、區劃法案頒布、郊區化發(fā)展、再聚集、多元發(fā)展5個(gè)階段，通過(guò)大都會(huì )區域協(xié)同發(fā)展、中心區輕工業(yè)區向商住綜合開(kāi)發(fā)區轉變等內城復興策略，實(shí)現從制造業(yè)城市向金融、文化產(chǎn)業(yè)為中心的服務(wù)型城市轉變。

　　當前紐約規劃的核心是打造經(jīng)濟不斷增長(cháng)、環(huán)境可持續和公正的宜居世界城市，主要舉措包括：其一，通過(guò)持續增加就業(yè)機會(huì )、完善教育醫療保障體系提高城市公平程度；2018年紐約市就業(yè)崗位達450萬(wàn)個(gè)、醫保覆蓋率達88.2%（2017年）、免費學(xué)前教育惠及7萬(wàn)兒童。其二，發(fā)展繁榮、有活力的社區，包括增加公園廣場(chǎng)、文化設施、社區商業(yè)和建設步行友好街道，2015年紐約步行出行比例達38%，遠高于倫敦的21%、東京都的25%。其三，加強公共交通設施建設，提升出行效率；規劃2050年低碳出行比率從2015年67%提升至80%。其四，重視氣候變化對城市生活的影響，發(fā)展彈性城市，包括建設海綿城市、強制推行洪水險、減少溫室氣體排放等。

　?。ㄈ〇|京：“環(huán)線(xiàn)+放射線(xiàn)”軌道網(wǎng)絡(luò )連接的多中心城市

　　東京圈的城市結構規劃從早期“一極集中”逐漸轉向當前“多中心多核”結構，過(guò)程經(jīng)歷發(fā)展衛星城、建設7個(gè)副都心，拓展多中心都市圈3個(gè)階段，通過(guò)引導工業(yè)、教育和部分商務(wù)功能向都市圈內轉移，提高中心區商服用地比例，實(shí)現城市從工業(yè)中心向全球金融、貿易中心布局的轉變。東京圈便捷的軌道交通網(wǎng)絡(luò )鏈接起多個(gè)中心，形成了“環(huán)線(xiàn)+放射線(xiàn)”的布局，以“山手環(huán)線(xiàn)”為中心，向郊區放射近20條通勤線(xiàn)，承擔東京圈旅客運輸量約6成；但由于職住分離，2015年?yáng)|京都晝夜人口比高達118%，局部擁堵仍然突出。20世紀60年代東京也曾出現嚴重空氣污染，政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉移、生產(chǎn)排放治理和汽車(chē)尾氣治理等有效應對。

　?。ㄋ模┬录悠拢汗步煌ㄏ到y為骨架的高密度可持續發(fā)展城市

　　新加坡人口密度達7816人/km2，居世界第3位，規劃的核心是在有限土地資源下促進(jìn)城市可持續發(fā)展。

　　規劃主要有3個(gè)特點(diǎn)：一是前瞻性、延續性強。1971年新加坡確定25個(gè)衛星鎮環(huán)繞中心灣區的城市布局、公有土地制度、生態(tài)城市策略，并在此后近50年3版規劃中不斷優(yōu)化落實(shí)。新加坡通過(guò)高附加值工業(yè)、物流、科研、商業(yè)園區的建設，CBD區和新濱海灣中心區拓展，機場(chǎng)港口和軌道等基礎設施提升，促進(jìn)從工業(yè)中心向國際金融、商業(yè)中心轉變。二是以公共交通系統為骨架規劃衛星鎮，步行10分鐘生活圈覆蓋率近100%。三是高度關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡。包括重視綠地規劃，城市植被覆蓋率超80%；環(huán)保立法與執行嚴格；優(yōu)化生產(chǎn)能耗，過(guò)去13年單位GDP能耗已降低25%。

　?。ㄎ澹┠箍疲簭膯沃行?、工業(yè)優(yōu)先轉向多中心、商業(yè)服務(wù)型城市

　　莫斯科城市規劃經(jīng)歷了確定基本布局、發(fā)展多中心、改善城市環(huán)境3個(gè)階段。1935年以建設社會(huì )主義首都為目標，確定放射狀同心圓形態(tài)和工業(yè)優(yōu)先的布局，北京、上海等城市早期曾受該版規劃深刻影響；后轉向構建多中心城市，將全市劃分8個(gè)人口60-100萬(wàn)之間的規劃區，疏解中心區非首都功能。蘇聯(lián)解體后莫斯科通過(guò)外遷工業(yè)、建設商服和文化科研設施實(shí)現向商業(yè)服務(wù)型城市轉變，并通過(guò)大力改善城市生態(tài)、交通基礎設施塑造方便市民生活的城市環(huán)境。由于莫斯科人口目標不斷被突破、單中心和工業(yè)優(yōu)先布局模式導致城市攤大餅式擴張、工業(yè)居住用地比例失調和交通擁堵等一系列問(wèn)題。雖然莫斯科在1999、2010年規劃中提出多項調整和整改措施，但治理大城市病任務(wù)依然艱巨。

　　作者任澤平為恒大集團首席經(jīng)濟學(xué)家（副總裁級）兼研究院院長(cháng)