改革開(kāi)放以來(lái)，我國經(jīng)歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進(jìn)程，城市發(fā)展波瀾壯闊，建設成就舉世矚目。

　　2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮化建設的若干意見(jiàn)》，對新型城鎮化工作作出了全面部署，加快實(shí)施以促進(jìn)人的城鎮化為核心、提高質(zhì)量為導向的新型城鎮化戰略。

　　為實(shí)現中央關(guān)于城市和城鎮化的工作部署，當前正在開(kāi)展的新一輪城鎮規劃要有新思維，積極推動(dòng)城鎮規劃的發(fā)展理念、功能定位、空間格局、實(shí)現路徑的全面轉型。

　　發(fā)展理念：由經(jīng)濟增長(cháng)導向轉向以人為本導向

　　改革開(kāi)放四十多年來(lái)，中國城鎮化在取得巨大成就的同時(shí)，也出現了各種“城市病”。其根源在于以經(jīng)濟增長(cháng)為導向的發(fā)展理念，形成了城市規?？焖贁U張與社會(huì )公共服務(wù)滯后之間的矛盾。

　　2015年的中央城市工作會(huì )議指出，城市工作是一個(gè)系統工程。做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。這是做好城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。而推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化，是新型城鎮化建設的首要任務(wù)。

　　《2019年新型城鎮化建設重點(diǎn)任務(wù)》提出，要按照尊重意愿、自主選擇的原則，以農業(yè)轉移人口為重點(diǎn)，加大非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)推進(jìn)力度，推動(dòng)未落戶(hù)城鎮的常住人口平等享有基本公共服務(wù)。

　　功能定位：由經(jīng)濟社會(huì )規劃轉向國土空間規劃

　　在傳統的經(jīng)濟增長(cháng)導向下，城鎮規劃側重于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃。

　　城鄉規劃是政府實(shí)施宏觀(guān)調控的主要方式之一，它以促進(jìn)城鄉經(jīng)濟社會(huì )全面協(xié)調可持續發(fā)展為根本任務(wù)，以促進(jìn)土地科學(xué)使用為基礎，以促進(jìn)人居環(huán)境根本改善為目的，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。

　　城鄉規劃管理職能由住建部劃入自然資源部，某種程度上標志著(zhù)中國經(jīng)濟發(fā)展由土地財政模式轉向生態(tài)文明模式，中國城鎮化進(jìn)程由土地城鎮化階段邁向“人的城鎮化”階段，由增量規劃轉向存量規劃。

　　城市發(fā)展要把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內在聯(lián)系，要強化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念，將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規模的基本依據?；谫Y源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)，強化“三區三線(xiàn)”管控，推進(jìn)“多規合一”，全面推進(jìn)“五位一體”的城市國土空間規劃，促進(jìn)城市“精明增長(cháng)”。

　　空間格局：由城市規劃轉向城市群規劃

　　傳統的城鎮規劃往往側重于單個(gè)城市規劃，跨行政區的規劃較少。近年來(lái)這一狀況正在發(fā)生明顯改觀(guān)。

　　2015年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》出臺后，第一個(gè)跨區域城市群規劃《長(cháng)江中游城市群發(fā)展規劃》很快出臺，隨后成渝城市群、長(cháng)江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展戰略等一系列跨行政區規劃又陸續出臺。黨的十九大報告指出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮格局。

　　為貫徹落實(shí)中央決策部署，《2019年新型城鎮化建設重點(diǎn)任務(wù)》提出，要按照統籌規劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，立足資源環(huán)境承載能力，探索建立中心城市牽頭的都市圈發(fā)展協(xié)調推進(jìn)機制，推動(dòng)城市群和都市圈健康發(fā)展，構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮化空間格局。

　　十九屆四中全會(huì )要求優(yōu)化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系。

　　實(shí)現路徑：由增量規劃轉向高質(zhì)量發(fā)展規劃

　　過(guò)去幾十年，我國的城鎮規劃基本上都是在做增量規劃。城市發(fā)展是以土地的空間擴張為基礎和前提的。土地財政為推動(dòng)我國大規模城鎮化基礎設施建設提供了主要資金來(lái)源。經(jīng)過(guò)多年快速城鎮化之后，土地財政后繼乏力。

　　黨的十八大以來(lái)，中央提出要實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。城鎮規劃也應當順應時(shí)代發(fā)展的需求，由增量規劃轉向高質(zhì)量發(fā)展規劃。

　　要以提升城市產(chǎn)業(yè)競爭力和人口吸引力為導向，統籌優(yōu)化城市國土空間規劃、產(chǎn)業(yè)布局和人口分布，提升城市可持續發(fā)展能力，建設宜業(yè)宜居、富有特色、充滿(mǎn)活力的現代城市。

　　既要分類(lèi)引導城市產(chǎn)業(yè)布局，健全區域間制造業(yè)協(xié)同發(fā)展的體制機制，科學(xué)確定產(chǎn)業(yè)定位和城際經(jīng)濟合作模式，避免同質(zhì)化競爭；又要優(yōu)化城市空間布局，全面推進(jìn)城市國土空間規劃編制工作，促進(jìn)工業(yè)、商務(wù)、文教、生活等多功能融合嵌套，促進(jìn)城市“精明增長(cháng)”；還要改進(jìn)城市公共資源配置，在優(yōu)化大城市公共資源布局的同時(shí)，立足實(shí)際在中小城市適度增加教育、醫療等公共資源供給。

　?。ㄗ髡呦抵袊鐣?huì )科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員）