當前，隨著(zhù)我國經(jīng)濟由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，區域經(jīng)濟發(fā)展格局和區域空間結構正在發(fā)生深刻變化，城鎮化仍然是推動(dòng)我國經(jīng)濟社會(huì )實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑和重要動(dòng)力之一。加強空間治理，只有以合理分工和優(yōu)化發(fā)展的方式推進(jìn)區域發(fā)展戰略，才能進(jìn)一步釋放區域協(xié)調發(fā)展的新動(dòng)能。

　　2019年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議強調，要提高中心城市和城市群綜合承載能力。2019年第24期《求是》雜志發(fā)表的習近平總書(shū)記的重要文章《推動(dòng)形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區域經(jīng)濟布局》中強調指出，我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結構正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。這意味著(zhù)，下一階段的經(jīng)濟發(fā)展要進(jìn)一步以中心城市和城市群作為主要空間載體，促進(jìn)區域間要素流動(dòng)，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區域經(jīng)濟布局。

　　從城市綜合承載力走向城市群綜合承載能力

　　統計數據顯示，1978—2018年，我國城市數量由193個(gè)增加至672個(gè)，建制鎮由2000個(gè)左右增加至21297個(gè)。全國城市建成區面積也由1981年的7438平方公里增長(cháng)至2017年的56225平方公里，增長(cháng)了近6.6倍。2018年，我國城鎮化率已接近60%，城鎮化建設取得了舉世矚目的輝煌成就。

　　城市作為社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)集聚的空間，具有顯著(zhù)的規模經(jīng)濟效應，但隨著(zhù)城市的規模擴張和經(jīng)濟發(fā)展，難免會(huì )產(chǎn)生空間分布和規模結構不合理、城市公共服務(wù)配置不均衡以及城市交通擁堵等“城市病”問(wèn)題。在我國目前發(fā)展階段，這些問(wèn)題已突破單個(gè)城市的行政邊界，在更大范圍的城市區域呈現出來(lái)，最終表現為區域綜合承載能力不足的問(wèn)題。需要指出的是，隨著(zhù)中國社會(huì )經(jīng)濟進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，單個(gè)城市“各自為戰”的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，急需尋求新型的區域協(xié)調發(fā)展模式，在這一背景下，從提升城市綜合承載能力走向提升城市群綜合承載能力，成為區域協(xié)調發(fā)展的一個(gè)必然選擇。

　　城市群是城市的集聚體，它超越了城市內部的“專(zhuān)業(yè)化經(jīng)濟”和“多樣化經(jīng)濟”，能夠有效減少市場(chǎng)分割，產(chǎn)生“1 1gt;2”的“城市群經(jīng)濟”效應。城市群內部大中小城市之間產(chǎn)業(yè)和功能的合理分工，會(huì )促使各城市有效發(fā)揮比較優(yōu)勢，通過(guò)優(yōu)勢互補提高整個(gè)城市群的要素利用效率。與此同時(shí)，還可以降低城市間各類(lèi)惡性競爭帶來(lái)的空間負外部性，使城市群整體的綜合承載能力進(jìn)一步提升。隨著(zhù)經(jīng)濟全球化進(jìn)程的深入，由地域上鄰近的不同規模等級和功能相異的多個(gè)城市集合而形成的城市群，日益成為推進(jìn)一個(gè)國家或區域城市化發(fā)展的空間主體，也將成為中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要動(dòng)力源。近年來(lái)，隨著(zhù)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區建設等區域戰略的實(shí)施和深入推進(jìn)，我國以城市群為空間主體的城鎮化格局正在不斷得到優(yōu)化。目前，已基本形成了“19 2”(19個(gè)城市群 2個(gè)城市圈)的城市群格局，以城市群為主體形態(tài)促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的空間格局已經(jīng)形成。

　　更好地發(fā)揮中心城市在推動(dòng)城市群高質(zhì)量發(fā)展中的核心作用

　　提高中心城市和城市群綜合承載能力，重要的是要突出中心城市在城市群高質(zhì)量發(fā)展中的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。人類(lèi)生產(chǎn)活動(dòng)和消費活動(dòng)主要集聚在城市中，而中心城市呈現出更高程度的人口和產(chǎn)業(yè)集聚特征。依據城市群的定義，中心城市是城市群空間形態(tài)不可缺失的重要組成部分。中心城市和城市群是“點(diǎn)—面”關(guān)系，中心城市起到了“提綱挈領(lǐng)”的作用。中心城市綜合承載能力提升與城市群綜合承載能力提升是相輔相成的。當前，在我國邁向高質(zhì)量發(fā)展的階段，中心城市的作用應放在更加突出的位置，因為中心城市集聚了更多的高端制造業(yè)、高端服務(wù)業(yè)和重大新興產(chǎn)業(yè)，能夠聚集更多的人口與各類(lèi)生產(chǎn)要素，也有更大的綜合承載能力。根據區域經(jīng)濟理論，中心城市對周邊區域的影響主要表現為虹吸效應、輻射效應與回流效應等方面，我國要進(jìn)一步發(fā)揮好中心城市的輻射帶動(dòng)作用，引領(lǐng)并提升所在城市群的綜合承載能力。

　　在我國城鎮化發(fā)展進(jìn)程中，應以大城市發(fā)展為重點(diǎn)還是以中小城市發(fā)展為主，社會(huì )各界對此有過(guò)很多的討論。在一段時(shí)期中，我國城鎮化的發(fā)展方針定位于積極發(fā)展中小城市、嚴格控制特大城市和大城市的發(fā)展規模。這在一定程度上造成了在區域發(fā)展過(guò)程中中心城市帶動(dòng)引領(lǐng)作用不足的局面，部分省會(huì )城市和副省級城市在自身發(fā)展和區域協(xié)同發(fā)展方面，出現了城市龍頭作用發(fā)揮不夠充分或城市功能發(fā)揮不夠等問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，我們在實(shí)踐中愈來(lái)愈認識到，條件較好的中心城市要努力提升綜合承載能力，也應該承載更多的產(chǎn)業(yè)和人口，并帶動(dòng)周邊區域尤其是城市的發(fā)展，形成以城市群為主體形態(tài)的區域增長(cháng)動(dòng)力源。2019年8月召開(kāi)的中央財經(jīng)委員會(huì )第五次會(huì )議強調，新形勢下促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展，要按照客觀(guān)經(jīng)濟規律調整完善區域政策體系，發(fā)揮各地區比較優(yōu)勢，促進(jìn)各類(lèi)要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強創(chuàng )新發(fā)展動(dòng)力，加快構建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區域的經(jīng)濟和人口承載能力。

　　2018年以來(lái)，中央多次強調要發(fā)揮中心城市和城市群在區域協(xié)調發(fā)展中的帶動(dòng)引領(lǐng)作用。2019年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議再次強調，要加快落實(shí)區域發(fā)展戰略，完善區域政策和空間布局，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，構建全國高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區建設，打造世界級創(chuàng )新平臺和增長(cháng)極。這是新時(shí)期黨和政府為推動(dòng)實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展做出的重大判斷?，F階段，在區域協(xié)調發(fā)展中注重發(fā)揮中心城市的核心作用，就是以城市群的高質(zhì)量發(fā)展為目的，圍繞配套政策完善、公共服務(wù)均等化、健全市場(chǎng)一體化發(fā)展機制等內容，通過(guò)中心城市的功能疏解、產(chǎn)業(yè)擴散、人口居住的郊區化等，促進(jìn)城市群內部大中小城市和小城鎮實(shí)現協(xié)調發(fā)展，強化城市之間的有機聯(lián)系，發(fā)揮不同規模等級城市的比較優(yōu)勢，實(shí)現城市功能互補。其最終目的，是要通過(guò)完善區域空間布局來(lái)構建高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源。

　　都市圈是提高城市群綜合承載能力的重要空間載體

　　國際經(jīng)驗表明，都市圈建設能夠促進(jìn)各類(lèi)要素在不同規模和功能相異的城市間的流動(dòng)，提高資源的配置效率，并加強中心城市和周邊區域的經(jīng)濟聯(lián)系，形成相對合理的城市體系格局。經(jīng)濟學(xué)理論認為，中心城市往往有著(zhù)更高的工資溢價(jià)，能夠提供更多的產(chǎn)品產(chǎn)出與優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，對個(gè)人或企業(yè)均有著(zhù)更大的吸引力。城市群是城市發(fā)展到高級階段的一種重要的空間組織形式，是我國新型城鎮化建設的主體形態(tài)。都市圈介于城市和城市群之間，是促進(jìn)資源要素跨行政邊界流動(dòng)的重要空間維度，更是推進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節。通過(guò)都市圈建設，使得中心城市能夠更容易突破行政邊界，促進(jìn)資源要素率先在都市圈這一小空間尺度上自由流動(dòng)，形成統一的勞動(dòng)力、要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)，實(shí)現大城市與中小城市和小城鎮的協(xié)調發(fā)展。都市圈作為城市群重要的空間單元，能夠強化城市群的“核心”作用，放大中心城市的輻射帶動(dòng)作用，優(yōu)化城市群的城市體系，形成錯落有致的區域空間結構，提升城市群高質(zhì)量發(fā)展和提高區域政策的有效性。

　　都市圈在城市群空間中起到重要承接作用，是從城市綜合承載能力到城市群綜合承載能力提升的重要空間環(huán)節。小尺度、跨區域、相對精準的都市圈建設是提高中心城市和城市群綜合承載能力、推進(jìn)重大區域發(fā)展戰略的重要內容。加快形成“中心城市—都市圈—城市群”的區域空間格局，對我國區域高質(zhì)量發(fā)展具有重要現實(shí)意義。我國的都市圈建設具有堅實(shí)的現實(shí)可行性：當前，我國城市之間在小空間尺度上的合作愈發(fā)緊密，城鎮體系也在不斷完善的過(guò)程中，同時(shí)，部分省市相繼出臺相關(guān)規劃文件為都市圈建設和發(fā)展提供了規劃保障，這些都為都市圈建設提供了良好的基礎；另外，不斷完善的高速鐵路網(wǎng)和高速公路網(wǎng)為加快都市圈建設和發(fā)展提供了現代化的交通網(wǎng)絡(luò )體系保障，加速了要素資源在城市間的流通，進(jìn)一步加深了跨行政邊界的城市合作。