李鐵：城市規劃的責任誰(shuí)來(lái)?yè)?/h1>

2020-01-20 09:20:06    作者：《財經(jīng)》雜志     來(lái)源：中國風(fēng)景園林網(wǎng)     瀏覽次數：

　　由于工作關(guān)系，我經(jīng)常和各類(lèi)城市規劃師打交道，可以說(shuō)對他們有一定的了解，但在城市認知上也免不了有著(zhù)較大的分歧。原因在于，我們目前看到的城市，千城一面和千篇一律，甚至包括城市發(fā)展中存在的問(wèn)題，一定程度上和規劃師們有著(zhù)關(guān)系?！　?/p>

　　這樣說(shuō)，顯然是規劃師們特別不愛(ài)聽(tīng)的，因為這在一定程度上否定了規劃師對于中國城市發(fā)展的貢獻。其實(shí)我內心里當然承認這種貢獻，而且認為這是無(wú)法被替代的貢獻，但是并不能因此就回避在城市發(fā)展理念上存在的分歧和產(chǎn)生的各種矛盾。

　　規劃師不能只為城市政府負責

　　記得在2012年前后，中科院和工程院組織的一個(gè)關(guān)于城鎮化的內部討論會(huì )上，我和一位長(cháng)期主管規劃的負責同志發(fā)生了爭論。起因在于，對城市規劃中存在的問(wèn)題應該由誰(shuí)來(lái)負責？

　　我毫不客氣地指出，規劃師們和各類(lèi)規劃單位應該承擔一定的責任，畢竟那些政績(jì)工程、面子工程和好大喜功的工程是出自規劃師之手，畢竟政府的官員是畫(huà)不出來(lái)規劃藍圖的。而且所有的城市如果沒(méi)有規劃，很難進(jìn)行建設，這也是體制和制度決定的。

　　那位負責人否定了我的說(shuō)法，認為責任是在各級城市政府，規劃師沒(méi)有責任。而在我看來(lái)，規劃師是有利益的，因此在承接規劃工作的時(shí)候，肯定要服從政府的指令，但是仍然可以堅持原則。

　　雖然最后我們誰(shuí)也沒(méi)有說(shuō)服誰(shuí)，但是我非常清楚規劃師們是十分不贊同我的觀(guān)點(diǎn)。

　　還有一次，我請一個(gè)著(zhù)名的規劃專(zhuān)家，來(lái)我的單位介紹他們做規劃的經(jīng)驗，同樣地談到了這個(gè)問(wèn)題。這個(gè)專(zhuān)家的觀(guān)點(diǎn)是，雖然他們不能不按照政府的意見(jiàn)來(lái)編制規劃，但是相對于其他的規劃單位，他們所編制的規劃可能損失要小一些。不錯，這才是最合理的解釋。

　　在許多次與規劃有關(guān)的座談會(huì )中和講課中，我談到這個(gè)問(wèn)題時(shí)，規劃專(zhuān)家，有些甚至還是著(zhù)名規劃專(zhuān)家的觀(guān)點(diǎn)是，規劃師和政府就是甲方和乙方之間的關(guān)系?？蛻?hù)必須要按照甲方的要求拿出方案，這是市場(chǎng)的約定。對這些觀(guān)點(diǎn)我更不能茍同。而且作為規劃業(yè)務(wù)的主導者和制定者，或者是作為規劃專(zhuān)家，更應該考慮到城市的未來(lái)發(fā)展，考慮到城市居民的長(cháng)遠利益，考慮到政府官員考慮不到的事情，很多事關(guān)城市發(fā)展的長(cháng)期利益，應該堅持原則，哪怕影響到自身利益。

　　可是現實(shí)很骨感，畢竟利益決定著(zhù)人們的選擇，在這方面我們作為批評者顯然是蒼白無(wú)力的。

　　其實(shí)近些年中國城市的快速發(fā)展，應該說(shuō)規劃師們有著(zhù)不可磨滅的歷史功績(jì)。但是規劃師眼中的城市，一方面受到自己的專(zhuān)業(yè)局限，另一方面也和長(cháng)期以來(lái)過(guò)多強調技術(shù)路徑，忽視了經(jīng)濟和社會(huì )的研究方法有關(guān)。這其中既有專(zhuān)業(yè)的問(wèn)題，也有體制的問(wèn)題。

　　在上世紀90年代，我們與有關(guān)部門(mén)的規劃專(zhuān)家下基層調查時(shí)，普遍面臨的問(wèn)題就是基礎設施的供給嚴重滯后。很多規劃師提出的一個(gè)重要的質(zhì)疑就是缺乏規劃，這些觀(guān)點(diǎn)也會(huì )影響到各個(gè)層面的決策者。例如路網(wǎng)狹窄，道路不通暢，管道設施的建設嚴重滯后，城市沒(méi)有生態(tài)空間等等。在一些座談會(huì )和討論中，大家普遍認為，城市規劃滯后于城市的發(fā)展，因此提出要超前規劃，未雨綢繆。

　　但問(wèn)題隨之而來(lái)，如果在不受約束的前提下超前規劃，那么超前到什么程度才是合適的？而在一些城市的實(shí)踐中，沒(méi)有尺度的把握，會(huì )使得城市規劃在引領(lǐng)城市發(fā)展和建設的同時(shí)，超越了現實(shí)能力。

　　規劃也需要遵循經(jīng)濟規律

　　中國的規劃專(zhuān)業(yè)大約受兩個(gè)體系的思想影響，一是前蘇聯(lián)，二是歐美。前者是在計劃經(jīng)濟框架下，更多地看重城市的尺度和格局，不考慮各種經(jīng)濟和社會(huì )約束條件下的規劃編制思路。后者則在強調資源配置效率的同時(shí)，注重生態(tài)理念，同時(shí)也注重現實(shí)制度的約束。

　　而中國城市的發(fā)展思路，由于城市政府決策的無(wú)約束性，更有利于實(shí)施偏重計劃經(jīng)濟思路的空間規劃格局。同時(shí)這種計劃模式更多地受城市政府的利益驅動(dòng)所影響，與前蘇聯(lián)的規劃模式還是有著(zhù)較大的區別。

　　歐美技術(shù)流的規劃思路和偏重于資源配置和生態(tài)約束的規劃思想，更結合了現代化城市景觀(guān)的現實(shí)，也同時(shí)融入到我們的城市規劃的編制過(guò)程中。所以我們看到的城市，如果不考慮經(jīng)濟和社會(huì )的約束，形成的千城一面的城市發(fā)展格局，以交通和基礎設施配置的框架，拉開(kāi)了城市發(fā)展的空間格局，顯然直接影響到所有城市空間的變化趨勢。但是當資源控制能力和財政約束難以支撐這種好大喜功的空間格局時(shí)，城市的債務(wù)負擔就會(huì )成為壓垮城市擴張能力的最后一根稻草。

　　實(shí)際上，許多中國城市面臨的問(wèn)題，都不能不說(shuō)與我們的城市空間格局擴張太快有直接關(guān)系。當然板子是一定與落在地方政府利益上，此外也與城市政府的短期決策有關(guān)，還與城市管理體制有關(guān)。但是作為規劃部門(mén)，在這個(gè)過(guò)程中是否起到了推波助瀾的作用，結論是顯而易見(jiàn)的。

　　很多規劃師不承認自己的規劃出了問(wèn)題。我們在爭論的時(shí)候，談到了一個(gè)最簡(jiǎn)單的問(wèn)題，城市主城區的人口是多少，未來(lái)的增長(cháng)預期應該是多少。這樣一個(gè)看似簡(jiǎn)單的問(wèn)題，在不同的利益主導下，卻會(huì )得出不同的結論。對于控制人口的城市，不是因為經(jīng)濟增長(cháng)，而是考慮非經(jīng)濟因素和其他因素，規劃提出的人口控制目標往往與現實(shí)發(fā)生了極大的沖突。

　　例如北京，人口控制的目標從1000萬(wàn)到2500萬(wàn)，這個(gè)變化是任何規劃都沒(méi)有成功預測的。盡管采取了行政手段，但是現實(shí)卻無(wú)可奈何，人口增長(cháng)還在持續。我們知道，現在在北京采取了所謂最嚴格的人口控制政策，但誰(shuí)會(huì )保證未來(lái)如果經(jīng)濟上有如此強大的需求，人口不會(huì )反彈？

　　而在沒(méi)有增長(cháng)機會(huì )的城市，或者是在等級化城市管理體制下，城市人口增長(cháng)如何來(lái)規劃，大多是預測的人口低于現實(shí)的人口增長(cháng)速度。以至于很多省會(huì )城市和地級城市不得不采取行政劃轉的方式來(lái)擴大人口規模。

　　例如，寧夏銀川市的城市規劃框架，可以容納300萬(wàn)-500萬(wàn)人，但是全寧夏自治區才有688萬(wàn)人。還有就是各類(lèi)新區，規劃人口是現實(shí)人口的數倍，而實(shí)際情況則是人口規模增長(cháng)極為緩慢，遠遠達不到預期。

　　看起來(lái)人口就是一個(gè)數字的問(wèn)題。但是一旦轉化為規劃，按照規劃人口投入的基礎設施則是真金白銀的。那么多鋼筋混凝土轉化為了現實(shí)建筑，由于沒(méi)有人口和產(chǎn)業(yè)的支撐，最后轉化為各種爛尾樓。

　　各大新區剛開(kāi)始設立的時(shí)候，從規劃思路，到新區發(fā)展思路，無(wú)不躊躇滿(mǎn)志，信心十足。而現在，已經(jīng)成為各級政府的雞肋，投也不是，撤也不是。即使給足了各種政策，仍然難以得出體面的結果，因為違反了經(jīng)濟規律，而這些經(jīng)濟規律和人口規律，恰恰是規劃師技術(shù)路徑的短板。

　?。ㄗ髡邽橹袊鞘泻托〕擎偢母锇l(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家）

編輯：liqing

凡注明“風(fēng)景園林網(wǎng)”的所有文章、項目案例等內容，版權歸屬本網(wǎng)，未經(jīng)本網(wǎng)授權不得轉載、摘編或利用其它方式使用上述作品。已經(jīng)本網(wǎng)授權者，應在授權范圍內使用，并注明“來(lái)源：風(fēng)景園林網(wǎng)”。違反上述聲明者，本網(wǎng)將追究其相關(guān)法律責任。