去年11月，習近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)強調要“不斷提高社會(huì )主義現代化國際大都市治理能力和治理水平”。這是對上海的要求，也是對其他超大城市的要求。在中國，超大城市是“年輕”的。它們在短時(shí)間內跨越百萬(wàn)級門(mén)檻又快速進(jìn)入千萬(wàn)級序列，在很多方面都沒(méi)有先例可循。透過(guò)此次新冠肺炎疫情，超大城市該如何增強面對各種風(fēng)險的韌性？從空間治理角度，我們又該做出怎樣的努力和改變？ 本期《圓桌匯》特邀三位業(yè)內專(zhuān)家，共話(huà)超大城市空間治理。

　　提高空間治理精細化智能化水平

　　趙燕菁

　　回看中國的城市化道路，超大城市大多是在短時(shí)間內跨越百萬(wàn)級門(mén)檻晉升上來(lái)的，雖然積累了不少治理經(jīng)驗，但在很多方面也是“摸著(zhù)石頭過(guò)河”。2月14日，習近平總書(shū)記在中央深改委第十二次會(huì )議時(shí)指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。作為超大城市的一員，武漢在此次大考中所暴露出來(lái)的問(wèn)題，也給超大城市空間治理帶來(lái)一些思考，尤其是對國土空間規劃的精細化、智能化方面帶來(lái)寶貴的啟示?！　?nbsp;  

　　第一個(gè)啟示是超大城市應建立一套神經(jīng)傳感系統的規劃。這次武漢疫情暴露出的一個(gè)典型問(wèn)題，就是信息傳導與決策系統脫節。作為一個(gè)超大城市，先規劃一套信息采集發(fā)布系統至關(guān)重要。同時(shí)，這一系統應該將信息的發(fā)布者與使用者分開(kāi)——由具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)、專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的人員通過(guò)預先規劃的權威渠道發(fā)布，避免使用者發(fā)布可能帶來(lái)的信息遲滯和扭曲。比如：目前上海已經(jīng)建成多個(gè)城市運行綜合管理中心和街道網(wǎng)格化綜合管理中心，通過(guò)采集在住區密集分布的智能傳感器終端信號，實(shí)現應用場(chǎng)景分析數據更新，監控居民小區車(chē)流量、人流量、停車(chē)狀況、人員出入狀況、消防狀態(tài)、環(huán)境監測狀態(tài)，并可進(jìn)行預測分析、“算法治理”，及時(shí)將潛在的運行風(fēng)險傳遞到城市的大腦?！　?/p>

　　第二個(gè)啟示是通過(guò)規劃大數據，建立起對超大城市信息在空間上的精準捕捉。當超大城市的局部出現危機時(shí)，倘若決策失誤往往會(huì )付出很大的代價(jià)。這時(shí)，危機在空間上的精確定位就變得極為重要。筆者受邀到麻省理工學(xué)院城市研究與規劃系訪(fǎng)問(wèn)時(shí)注意到，他們“規劃”和我們“規劃”的一個(gè)重要不同，就是他們很重要的一個(gè)研究方向是利用現代科技提升城市治理水平。比如，研究遍布城市的路燈系統，設置各類(lèi)傳感器，提高精確捕獲城市信息的能力。這里面涉及利用污水井對病毒進(jìn)行監測，由于排水分區互相閉合，一旦發(fā)現病毒，就可以對該排水分區進(jìn)行醫學(xué)封鎖。精確的疫區定位，可以極大地降低行政部門(mén)應對潛在風(fēng)險的成本，縮短評估危險等級的時(shí)間?！　?nbsp;

　　 第三個(gè)啟示是超大城市空間治理中應急規劃設置必不可少。應急預備空間要有完整的配套，能在最快時(shí)間內“冷啟動(dòng)”。這就需要通過(guò)規劃為各種應急做好準備。就拿公共衛生突發(fā)事件來(lái)講，社區醫院、醫療點(diǎn)，三甲醫院周?chē)木频?、學(xué)校甚至公交車(chē)輛都要按照應對突發(fā)事件的標準進(jìn)行設計并儲備，平時(shí)可按照各自功能運轉，一旦出現突發(fā)事件，可以在第一時(shí)間改造為特殊門(mén)診、隔離病房、臨時(shí)急救車(chē)等。通過(guò)短時(shí)間內“向前”和“向后”加大防御縱深，確保瞬時(shí)暴增的需求下防疫大堤不會(huì )潰決，為外部支援的響應贏(yíng)得寶貴的時(shí)間。低成本維持應急功能處于激活狀態(tài)也適用于超大城市防洪、抗震、人防等一系列需要快速響應的城市危機規劃。比如：應急空間平時(shí)可能是綠地、操場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)，但從選址到周邊配套都要準備好功能的緊急轉換。比如：應急醫院的選址要位于水源下游、遠離人口密集地區；電力電訊、給水排水、煤氣供熱等城市接口要預先留下接口；施工圖設計甚至施工方案都要完成各項手續，要保持隨時(shí)可以“冷啟動(dòng)”狀態(tài)。當然，抗震、抗洪的預備空間針對的場(chǎng)景不一樣，有的需要應對電力斷絕、有的需要應對飲用水不足……但是，規劃的基本原則都是一致的，要在極端情況下可以支撐起生命系統的正常運轉。超大城市在依托周?chē)Y源供給的規模和難度上遠超一般城市，因此需要在國土空間規劃中預先加以考慮?！　?nbsp;

　　 第四個(gè)啟示是將網(wǎng)絡(luò )技術(shù)和物流運輸等新出現的城市能力納入超大城市空間應急規劃。像“雙十一”考驗阿里的能力一樣，突發(fā)公共衛生事件考驗著(zhù)網(wǎng)絡(luò )技術(shù)創(chuàng )新。一旦災情發(fā)生，指定醫院、就醫人數、候診時(shí)間乃至確診病人移動(dòng)軌跡，可能存在的擴散途徑與范圍都應及時(shí)公開(kāi)。而實(shí)現這一點(diǎn)，離不開(kāi)網(wǎng)絡(luò )技術(shù)的支撐。同時(shí)，快遞物流等系統也應納入緊急狀態(tài)系統，以便隨時(shí)能夠轉入“戰時(shí)狀態(tài)”。在此次疫情初期，商業(yè)物流較好地解決救濟物資處理的案例，也提醒這一點(diǎn)。一流的城市，要有一流治理。善治往往不來(lái)自于圖版，不來(lái)自于辦公室，而是在一次次實(shí)戰中淬煉而成。此次疫情給超大城市提升治理水平提供了一次實(shí)戰機會(huì )，也提醒我們，越是超大城市，其空間治理越要注重在科學(xué)化、精細化、智能化上下功夫。超大城市治理要“從戰爭中學(xué)習戰爭”，將一個(gè)個(gè)危機轉化為規劃升級的臺階。

　?。ㄗ髡呦祻B門(mén)大學(xué)教授）

　　透過(guò)疫情大考探尋空間治理方向

　　黃  怡

　　目前，我國是世界上超大城市數量最多的國家，官方認定的有7座超大城市——北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、武漢。截至2018年底，7座超大城市的常住人口數占全國人口總數的9.42%，GDP之和占全國GDP總量的18.23%。集聚效能顯著(zhù)的超大城市在國家社會(huì )經(jīng)濟體系中的重要地位不言自明，超大城市治理在推進(jìn)國家治理現代化中的全局意義、引領(lǐng)意義也無(wú)須贅述。超大城市的空間治理是超大城市治理重要而有機的組成部分，也是有效的行動(dòng)抓手。

　　然而，一場(chǎng)突如其來(lái)的疫情引發(fā)了人們對超大城市空間治理的復雜性、重要性、迫切性的關(guān)切。結合疫情，筆者在此略談幾點(diǎn)反思。

　　一看超大效應的正負性。理解超大城市空間治理面臨的特殊挑戰，是超大城市空間治理的基本前提。超大城市人口與空間的高度集聚，節省了土地資源，提高了基礎設施的使用效率，保證了空間治理的高效。但由于超大城市的超級規模和復雜系統，其空間治理的方式、行動(dòng)可能形成多種效應：初始條件下的微小變化或會(huì )產(chǎn)生影響整個(gè)系統的連鎖反應；起點(diǎn)上的些微優(yōu)勢經(jīng)過(guò)關(guān)鍵過(guò)程的級數放大可產(chǎn)生更大級別的優(yōu)勢積累，形成優(yōu)勢富集效應；相較于其他規模的城市，上千萬(wàn)人口的超大城市同時(shí)存在集聚產(chǎn)生的“超大”正效應和擁擠產(chǎn)生的“超大”負效應。

　　超大城市的空間治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，事半功倍與事倍功半的效果、超大效應的正負性都存在，可能帶來(lái)巨大的經(jīng)濟效益與積極的社會(huì )影響，也可能造成巨大的經(jīng)濟損失和消極的社會(huì )影響。痛惜的是，此次疫情的蔓延，讓我們看到了災害的規模效應和超大城市的負效應。

　　二看空間治理的焦點(diǎn)與盲區。超大城市空間治理是一項復雜的系統工程，安全、健康、公正以及效率應是超大城市所有治理行動(dòng)策略的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。從趨其正效應的角度來(lái)講，各類(lèi)公共安全的風(fēng)險管控與應急管理應是超大城市空間治理的焦點(diǎn)，是重中之重。但在治理認知與實(shí)踐中，這些焦點(diǎn)卻往往成為決策者的結構性盲區。

　　此外，由于超大城市系統結構的復雜性，對超大尺度空間認知不足也會(huì )造成治理的盲區。就拿武漢華南海鮮市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，該市場(chǎng)并非武漢唯一出售野味的市場(chǎng)，卻是離城市重要交通樞紐最近的市場(chǎng)，所在社區賓館、辦公樓密集。鑒于這類(lèi)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)行徑以及2003年非典的前車(chē)之鑒，這種容易成為疫源地的場(chǎng)所不但早該進(jìn)行環(huán)境整治，更應列入規劃改造范圍。但因種種原因卻未能早日改造，成了城市治理的盲點(diǎn)，并帶來(lái)了沉痛的教訓，值得深思總結。

　　倘若對這次突發(fā)公共衛生事件有過(guò)風(fēng)險評估，對于疫情走向能充分結合超大城市的性質(zhì)規模、空間聯(lián)系以及時(shí)間節點(diǎn)整體判斷，或許會(huì )是另外一種情勢。這也提醒我們的城市管理者，今后不但要諳熟行政與政治過(guò)程，還要熟悉空間與社會(huì )過(guò)程；不但要熟練政治經(jīng)濟分析，還要擅長(cháng)空間經(jīng)濟分析；不但要有地域政治經(jīng)驗，還要具有多尺度的政治經(jīng)濟視野。

　　三看空間治理的名與實(shí)。超大城市治理是針對千萬(wàn)人口規模的城市，應用各種正式的制度和規則以及非正式的制度安排，充分發(fā)揮多元主體能動(dòng)性，在公共事務(wù)領(lǐng)域積極協(xié)調生存矛盾和利益沖突、促進(jìn)城市有序高效運行、共同提高城市生活環(huán)境品質(zhì)和社會(huì )福祉的過(guò)程、方式和機制。從現實(shí)來(lái)看，我國超大城市空間治理尚存在名與實(shí)的問(wèn)題，即以治理之名行管制、管理之實(shí)；確切地說(shuō)，更多處于管、治兼具的狀態(tài)。

　　突發(fā)公共衛生事件的發(fā)生，往往是一個(gè)地區、城市乃至區域的公共治理能力薄弱的合成結果。不過(guò)，雖然此次武漢疫情折射了城市公共治理能力的欠缺，但也有向好的方面。超大城市本身所具有的自生自發(fā)的隱藏秩序、網(wǎng)絡(luò )關(guān)聯(lián)性和自組織性，在武漢疫情中展現出富有希望的空間治理能力。武漢封城之后，一切公共交通停止，服務(wù)設施基本停業(yè)。而大量市民志愿者自發(fā)行動(dòng)，私車(chē)接送一線(xiàn)醫護人員，小企業(yè)義務(wù)為一線(xiàn)醫護人員提供餐飲服務(wù)與住宿設施，這些都彌補了城市政府細部工作的不足。對于超大城市空間治理來(lái)說(shuō)，這樣的治理有名有實(shí)，既可以是政府主導發(fā)起、其他主體響應，也可以是基層自發(fā)行動(dòng)、政府跟進(jìn)支持。

　　四看空間治理的整合與重構。這場(chǎng)尚未結束的疫情還表明，超大城市的空間治理不是孤立的，是“看得見(jiàn)”的空間治理與“看不見(jiàn)”的社會(huì )治理的交織互補，是對超大城市經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)空間過(guò)程本質(zhì)的治理，而非對其中局部空間類(lèi)型與問(wèn)題的表象化治理。此外還可以觀(guān)察到，武漢在疫情過(guò)程中暴露出來(lái)的治理效能不足，轉化成治理壓力傳導至包括其他超大城市在內的城鄉地區，迫使其他城市進(jìn)入應急治理狀態(tài)，直至通過(guò)國家應急治理來(lái)強力干預。

　　由此來(lái)看，今后我國的超大城市空間治理或將面臨整體思路上的整合與重構，向下內向關(guān)聯(lián)—解決超大城市內部的問(wèn)題，向上外向關(guān)聯(lián)—協(xié)同超大城市外部的區域戰略問(wèn)題，乃至在國家治理、全球治理的更大框架中整合與重構。

　　在推進(jìn)國家治理能力與治理體系現代化的進(jìn)程中，國土空間規劃體系無(wú)疑可以為超大城市更廣泛、更長(cháng)期的空間治理提供系統而切實(shí)的依據，可以促進(jìn)超大城市對多尺度的空間治理及其聯(lián)動(dòng)性的認識與實(shí)踐。例如，在國家層面不同尺度上對自然資源與空間要素的規劃、管制與治理，對國家安全戰略、區域發(fā)展戰略、主體功能區戰略的整合以及在超大城市空間中的落實(shí)；在空間規劃體系里還需強化、細化規劃類(lèi)型，包括在國家和城市層面的綜合應急專(zhuān)項規劃等等。

　?。ㄗ髡呦低瑵髮W(xué)建筑與城市規劃學(xué)院教授）

　　社區空間治理要回歸人本與生活

　　劉佳燕

　　隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，全球化、新技術(shù)革命、城鎮化、老齡化等浪潮帶來(lái)了社會(huì )階層分化，社會(huì )流動(dòng)加速和社會(huì )沖突復雜化等社會(huì )重大轉型，2億多流動(dòng)人口面臨落戶(hù)選擇，新市民、新家園等議題以及關(guān)于平等和公正的訴求日益成為建設和諧社會(huì )的關(guān)注點(diǎn)。特別在以北上廣深為代表的超大城市，社會(huì )經(jīng)濟轉型更為突出和復雜，城市發(fā)展模式已從高速擴張、粗放增長(cháng)全面轉向存量更新、品質(zhì)提升?；貧w人本與生活，讓人們生活得更美好，已成為今天城市發(fā)展的聚焦點(diǎn)。

　　黨的十九屆四中全會(huì )強調，要推動(dòng)社會(huì )治理和服務(wù)重心向基層下移。在此次新冠疫情的沖擊下，基層社區更是凸顯出作為防控前沿陣地的重要地位。對此，我們必須正視當前社區空間治理面臨的挑戰：一是社區空間治理和規劃模式亟待優(yōu)化。比如：我們如何從一味追求資源和服務(wù)自上而下的“精細化”投遞過(guò)渡到面向社區需求的“精準化”響應？如何從追求效率和定量的“標準化”過(guò)渡到兼顧公正與個(gè)性的“多元化”？如何從精英決策、單方主導的“為人的規劃”過(guò)渡到重視多方參與、協(xié)商共建的“與人的規劃”？二是社區空間治理體系和規劃能力亟待提升。比如：很多街道辦事處缺乏專(zhuān)門(mén)的規劃機構和人員配置，財政預算中沒(méi)有規劃設計費的開(kāi)支，社區參與缺乏有效的實(shí)施方法和技能支撐。三是社區空間品質(zhì)亟待改善。上述原因導致宏觀(guān)“美好”的城市規劃和發(fā)展戰略落腳基層實(shí)踐時(shí)出現落差，微觀(guān)人居環(huán)境和社區發(fā)展長(cháng)期相對滯后，影響到民眾的體驗和認同。

　　面對這些挑戰，我們亟須探索參與式社區規劃，推進(jìn)整合社區空間治理。要深入挖掘全面深化社會(huì )治理戰略與全方位品質(zhì)提升的存量更新需求，要用系統和發(fā)展的視角去關(guān)注社區人文、經(jīng)濟、環(huán)境、服務(wù)、治理等多維度的互動(dòng)和共生，認識到“社區是人們的生活共同體和精神命運家園”，通過(guò)各方主體共謀共建共享，實(shí)現社區的全面可持續發(fā)展。

　　筆者認為，實(shí)現上述良好而可持續的社區規劃，離不開(kāi)以下七項原則：

　　一要重視社區主體，堅持以社區為主體是社區規劃動(dòng)力的核心。社區規劃不簡(jiǎn)單等同于在空間規劃設計中前置一個(gè)“微小”的尺度范疇，也不是說(shuō)將行政管理、政府服務(wù)具體到包辦所有細節。在這種靜態(tài)的視角下，社區只是“被規劃”的基本生活單元，只是等待和接受規劃的客體對象，由此可能帶來(lái)“民生工程難得民心”，或是只提問(wèn)題、提意見(jiàn)的基層“巨嬰心理”，甚至可能導致民眾的不理解或抵觸情緒。因此，我們需要轉變視角，看到社區居民是具有能動(dòng)性和建構性的主體。他們作為社區規劃的真實(shí)體驗者和最終受益者，是最了解社區、最密切頻繁使用社區環(huán)境的群體，同時(shí)也是需求反映者、發(fā)展謀劃者、服務(wù)提供者、規劃實(shí)施者和監督評價(jià)者。讓社區發(fā)展成為社區自己的事情，而不只是政府或某個(gè)外部組織的任務(wù)。

　　二要強調綜合發(fā)展，堅持做綜合性規劃。社區規劃應涵蓋社區發(fā)展的人文、經(jīng)濟、環(huán)境、服務(wù)、治理等多個(gè)維度，并充分關(guān)注各個(gè)維度之間的相互影響和互動(dòng)。比如：通過(guò)參與式的公共空間設計和改造過(guò)程，促進(jìn)鄰里信任和建構社會(huì )網(wǎng)絡(luò )；而通過(guò)社區自組織的建設，又能完善公共空間后期維護和運營(yíng)的自我造血機制。這背后是跨專(zhuān)業(yè)、跨部門(mén)、跨行業(yè)的系統性合作：需要促進(jìn)專(zhuān)業(yè)團隊之間的對話(huà)與協(xié)作，更基礎的是社區規劃跨學(xué)科專(zhuān)業(yè)人才的培養；需要打破條塊分割，實(shí)現跨部門(mén)協(xié)作，上下級協(xié)動(dòng)；需要推進(jìn)行政、技術(shù)和社會(huì )三大領(lǐng)域之間知識體系、話(huà)語(yǔ)體系的相互尊重、學(xué)習與溝通。

　　三要注重共同參與。社區規劃應以參與為根本。參與的背后是上百年規劃價(jià)值的轉變，從“工具理性”到“價(jià)值理性”，再到“溝通理性”。通過(guò)參與，促進(jìn)民意表達和供給側改革，讓服務(wù)和產(chǎn)品供給與社區需求之間實(shí)現更好的匹配；通過(guò)參與，推進(jìn)民主協(xié)商，凝聚共識，既尊重多數人的意見(jiàn)，也要讓少數人的聲音被聽(tīng)見(jiàn)，培養契約精神和公共精神；通過(guò)參與，加強社區自主管理、互助服務(wù)的行動(dòng)能力，共同營(yíng)造舒心美好的溫暖家園。

　　四要注重權責一致。秉承“誰(shuí)主張、誰(shuí)受益、誰(shuí)負責”的原則，把權責一致作為社區規劃的行動(dòng)邏輯。明確各參與主體的權利、責任和義務(wù)邊界，避免有權無(wú)責、有責無(wú)權或推責爭權的狀況。社區規劃不是說(shuō)要簡(jiǎn)單重返親密無(wú)間的熟人社會(huì )，而是在現代社會(huì )和城市文明背景下，倡導基于共同規則和公民意識的“良序社會(huì )”。

　　五是注重過(guò)程導向。社區規劃應重“過(guò)程”甚于“結果”。社區規劃的核心價(jià)值不是最終描繪的“美好藍圖”，而更多是附著(zhù)于實(shí)現藍圖的行動(dòng)過(guò)程。應關(guān)注規劃制定和實(shí)施過(guò)程中目標的形成機制、方案的可實(shí)施性，面對問(wèn)題的協(xié)商博弈、共識培育和公眾教育等諸多環(huán)節及其產(chǎn)出成果。規劃作為一種行動(dòng)過(guò)程，涉及社區主體性、自組織能力、社區集體行動(dòng)、多元協(xié)作等；規劃還是一種社會(huì )過(guò)程，涉及關(guān)系網(wǎng)絡(luò )、社區共識、地方依賴(lài)、文化包容和歸屬感的建構。

　　六是注重因地制宜。每個(gè)社區的資源稟賦、歷史人文、區位環(huán)境、產(chǎn)業(yè)構成和居民需求等都有其獨特的基因，需要因地制宜探索適合社區的知識體系和實(shí)施技術(shù)。社區規劃的成功案例可以被借鑒，但不能簡(jiǎn)單地復制或移植。

　　七是注重可持續性。一方面，要注重培養社區可持續發(fā)展能力。社區規劃不能只是一次性或碎片化的活動(dòng)，或完全依賴(lài)于外部資源投入的被動(dòng)式規劃任務(wù)，而需要關(guān)注對社區可持續自主發(fā)展能力的培育和提升，讓社區在外部資源和團隊撤出后也能實(shí)現有效有序的良性發(fā)展。應避免大包大攬的家長(cháng)式做法或“行政性運動(dòng)”的趨向，避免過(guò)度設計，為社區參與的自主性創(chuàng )造“留白”，為未來(lái)發(fā)展的不確定性“留白”。另一方面，要建立長(cháng)效保障機制。就像蓄水養魚(yú)那樣，通過(guò)良好可持續的制度設計，從團隊培育、資金支持、工作機制等方面提供長(cháng)效保障。比如，近幾年北京、上海、成都等地都在開(kāi)展“責任規劃師”“社區規劃師”等制度性建設的前沿探索。這有助于轉變長(cháng)期以來(lái)基層建設“重工程輕設計”“重項目輕人才”的局限，為基層培育并留住有能力、有方法、有情懷的專(zhuān)業(yè)團隊力量。

　?。ㄗ髡呦登迦A大學(xué)建筑學(xué)院城市規劃系副教授）