東京河津櫻和晴空塔。新華社發(fā)

日本中老年在公園內舉木質(zhì)啞鈴鍛煉身體。

日本東京掠影。 新華社發(fā)

　　日本作為東亞地區最早完成工業(yè)化并整體上步入后工業(yè)化的發(fā)達國家，從上個(gè)世紀五十年代中期開(kāi)始，它經(jīng)歷了經(jīng)濟高速增長(cháng)、中高速增長(cháng)、停滯（1992年泡沫危機后，也被稱(chēng)為是失落的20年）階段，從曾經(jīng)的世界第二大經(jīng)濟體在2010年被中國趕超后一直處于第三大經(jīng)濟體的位置。在進(jìn)入后工業(yè)化階段的大國中，日本是最早出現人口減少和老齡人口比重最高的國家，2008年人口數量達到高峰（12808萬(wàn)人）后開(kāi)始減少，2018年為12653萬(wàn)人，10年間減少了150萬(wàn)人。與此同時(shí)，老齡化進(jìn)程加速，2018年65歲以上的老齡人口占總人口之比達到了27.5%，同期美國為15.8%，中國為11.2%。

　　中國盡管人口總量還在不斷增長(cháng)，但增速已經(jīng)相當緩慢，也將在不遠的將來(lái)人口達到峰值，各種人口預測結果不同，但都普遍認為將從增加轉為減少，峰值大多認為會(huì )在2030年前后，峰值在14.3億人前后?！堵?lián)合國人口展望（2017）》中方案的預測結果為中國人口將在2029年達到人口總量的峰值為14.4億人，2035年為14.3億人，2050年為13.6億人，2100年為10.2億人；中國將在2022年進(jìn)入深度老齡化社會(huì )（65歲以上人口比重占14%以上），2033年進(jìn)入超老齡化社會(huì )（65歲以上人口比重占21%以上）。日本在1988年的老齡化比重和今天的中國相當，之后該比重每年平均增加0.5個(gè)百分點(diǎn)。簡(jiǎn)單類(lèi)推，如果中國也有同樣增速，到2050年中國的老齡化程度將會(huì )達到今天日本的水平。

　　日本作為人多地少的東亞國家，在人口資源環(huán)境壓力等方面和中國比較相近，應對人口規模減小和快速社會(huì )老齡化所進(jìn)行的國土空間規劃模式及其政策調整，顯然對于中國國土空間規劃如何更好地適應即將進(jìn)入的深度老齡化社會(huì )、超老齡化社會(huì )和應對人口規模減小等具有借鑒價(jià)值。

　　“少子化”與老齡化對國土空間規劃模式轉換的深刻影響

　　日本在過(guò)去的70年間，歷經(jīng)了人口快速增加到減少和快速的老齡化，對國土空間規劃模式產(chǎn)生了深刻影響。日本是當今世界上人口減少且老齡人口占比最高的大國，“少子高齡化和人口減少”是刻畫(huà)日本人口特征的基本表述，這種少子、老齡化且人口減少都還將持續。

　　日本經(jīng)歷了從人口快速增長(cháng)轉向人口減少的過(guò)程。日本在1947年到1949年出現了第一次“嬰兒潮”，綜合出生率在1947年達到了4.54，出生人數在1949年達到了269.6萬(wàn)人，高出生率促使日本人口快速增長(cháng)，到1967年人口突破1億。在1971—1974年出現了第二次“嬰兒潮”，1973年出生人數達到209.2萬(wàn)人，促使人口數量持續攀升，1974年人口達到1.1億，到1984年超過(guò)了1.2億，2008年達到最高峰的12808萬(wàn)人，進(jìn)而開(kāi)始減少到2018年的12653萬(wàn)人。未來(lái)除了東京圈的一部分區域外都將持續減少，預計到2065年減少到8808萬(wàn)人。

　　日本人口結構從金字塔形結構轉向倒金字塔結構，老齡化程度越來(lái)越高。1970年日本人口結構0—14歲、15—64歲和65歲以上人口分別占24.12%、68.85%和7.03%，到2015年則分別為12.86%、60.8%和26.34%。1970年日本65歲以上的老齡人口僅占總人口的7.03%，之后緩慢增加，1980年為9.05%，1990年為11.95%。20世紀90年代后，日本老齡化進(jìn)程加速，2000年65歲以上的老齡人口占總人口的比重達到了17.18%，2010年為22.94%，2018年更是達到27.5%。預計2030年將達到31.6%，2040年將達到36.06%，2050年將達到38.81%。

　　人口減少和老齡化不僅帶來(lái)了經(jīng)濟增長(cháng)乏力和競爭力下降，社會(huì )稅賦和負擔增加等，也產(chǎn)生了國土空間總量需求減少以及適應超老齡化社會(huì )的功能性國土空間的需求，從而導致了國土空間規劃模式發(fā)生重大變化。建設面向超老齡化的安全、安心、便捷、集約、緊湊的國土空間比任何時(shí)候都變得更加緊迫和重要。

　　2005年（平成17年），為應對即將進(jìn)入的人口減少時(shí)代以及不斷加速的老齡化，從根本上改變《國土綜合開(kāi)發(fā)法》的開(kāi)發(fā)導向，日本將其修訂為《國土形成計劃法》?；凇秶列纬捎媱澐ā肪幹啤秶列纬捎媱潯?，具體包括《全國計劃》（明確國家責任）和《廣域地方計劃》（以區域為單位，明確國家及地方的作用、分工和合作），一改過(guò)去數量擴張的“開(kāi)發(fā)”，轉向存量提質(zhì)的“利用”，以適應“成熟社會(huì )型”的需要，力求實(shí)現包括景觀(guān)、環(huán)境在內的國土質(zhì)量提升，利用和保護有限的資源，加大流動(dòng)以盤(pán)活存量，強化海洋利用和國際協(xié)調，提高便利性以確保國民生活安全、安心和安定，成為具有區域自主發(fā)展能力的國土。

　　從增長(cháng)型到收縮型的國土空間規劃

　　日本老齡化社會(huì )與人口減少對國土空間的需求發(fā)生了重大變化，主要體現在從擴展到收縮（外延式擴張到內涵式收縮），提供安全、安心、緊湊、便捷的生活空間。根據“國土形成計劃法”，日本先后在2008年和2015年制定了兩次《國土形成計劃》（全國計劃），并分別在2009年和2016年編制了八個(gè)區域的廣域地方計劃（區域規劃）。

　　日本第一次《國土形成計劃（全國計劃）》應對人口減少、維持高質(zhì)量的生活環(huán)境，推進(jìn)向集約型城市結構轉化、通過(guò)技術(shù)創(chuàng )新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)再生，形成美麗宜居的鄉村，促進(jìn)可持續發(fā)展。

　　日本第二次《國土形成計劃（全國計劃）》，突出了兩個(gè)關(guān)鍵詞，即對流和緊湊。第二次計劃比第一次更加強調國內外、區域內外的交流互動(dòng)。在規劃文本中將“對流”表述為是日本活力的源泉。“對流”是指具有多樣化個(gè)性的多個(gè)區域相互間聯(lián)系提攜所催生的區域間人、財、物、信息的雙向快速流動(dòng)，這種流動(dòng)不僅可以帶來(lái)區域自身的活力，也將通過(guò)多樣化異質(zhì)性的個(gè)性之間的交匯融合產(chǎn)生創(chuàng )新或新價(jià)值，形成生機勃勃的國土。第二次計劃強調將生活中必要的各種功能在一定區域內緊湊布局，同時(shí)區域之間以網(wǎng)絡(luò )連接，這樣可以起到提高便利性、維持區域人口和必要功能的作用。為形成“對流促進(jìn)型國土”，需構建多重且強韌的“緊湊+網(wǎng)絡(luò )”（緊湊即提升空間密度，網(wǎng)絡(luò )即區域與區域之間的聯(lián)系）型的國土空間結構，促進(jìn)醫療、福祉、商業(yè)等功能緊湊布局，形成交通、信息通訊、能源等網(wǎng)絡(luò )體系。

　　重視內外協(xié)同和交流互動(dòng)的區域規劃

　　由于受到自然、經(jīng)濟、社會(huì )、技術(shù)等方面的影響，日本存在比較明顯的人口和經(jīng)濟活動(dòng)“過(guò)密過(guò)疏”現象，尤其是遠離三大都市圈特別是首都圈的區域人口減少和老齡化程度更高，如何進(jìn)一步依托區域文化歷史資源和區域特色，振興區域經(jīng)濟以遏制人口流失和適應超老齡化社會(huì )的需要成為“過(guò)疏”地區的重要使命；而“過(guò)密”地區則需要努力解決過(guò)度集中所帶來(lái)的安全和大城市病問(wèn)題以及提升國際競爭力，并帶動(dòng)外圍“過(guò)疏”地區共同發(fā)展。根據“國土形成計劃法”的要求，日本編制了除北海道和沖繩外的八大區域【東北圈、北陸圈、首都圈、中部圈、近畿圈（關(guān)西）、中國圈、四國圈、九州圈】的廣域地方計劃（即區域規劃），以突出各自?xún)?yōu)勢并強化區域內外之間的協(xié)同、互動(dòng)和交流。在廣域地方計劃中也非常重視人與自然的協(xié)調，提振地區經(jīng)濟，保護歷史和文化資源，打造宜居、美麗、安全、安心的國土空間等。

　　廣域地方計劃共同的措施包括：通過(guò)完善必要的基礎設施和擴大存量效應，提升生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)競爭力；通過(guò)官民結合創(chuàng )造魅力觀(guān)光區域，擴大影響力；通過(guò)防災減災、老舊設施改造增強國土韌性，以確保安全和安心；培育和確保支撐區域發(fā)展的人力資源，形成可持續的區域。

　　廣域地方計劃中的“首都圈”“近畿圈”和“中部圈”是日本相對發(fā)達和經(jīng)濟人口密集的大都市圈；而“北陸圈”“四國圈”等屬于相對不發(fā)達的非都市圈地區，也是“過(guò)疏”地區。不同類(lèi)型區域具有不同的規劃目標和主要發(fā)展戰略。如首都圈的規劃總目標是重建由“對流”帶來(lái)的“活力社會(huì )”，具體為：一、打牢安全基礎，創(chuàng )造對流，成為解決全球問(wèn)題的貢獻者和創(chuàng )造新技術(shù)、新文化的發(fā)源地；二、打造環(huán)境友好、高質(zhì)高效、世界憧憬的首都圈；三、實(shí)現充分體現區域內各地自然、文化、產(chǎn)業(yè)特色的均衡發(fā)展。首都圈發(fā)展戰略分別為構筑“對流型首都圈”：促進(jìn)由“東京一極集中”向“對流型首都圈”的轉變；促進(jìn)首都圈整體國際競爭力提升；強化防災減災一體化和基礎防災能力的提升；將城市與農山漁村的交流互動(dòng)納入視野的應對異次元的超老齡化社會(huì )；以辦好2020年?yáng)|京奧運會(huì )和殘奧會(huì )為目標，建設更好的首都圈。

　　北陸圈包括富山縣、石川縣、福井縣三縣，是八大區域中國土面積、人口規模、經(jīng)濟總量最小的區域，也是“過(guò)疏”最為嚴重的區域。北陸圈的規劃目標分別是打造個(gè)性、安全、安心、環(huán)境優(yōu)美和宜居的“緊湊+網(wǎng)絡(luò )”型區域結構，培育具有競爭力的產(chǎn)業(yè)，形成日本海側的交流合作中樞，促進(jìn)“對流”以增加人口。北陸圈發(fā)展戰略主要是兩個(gè)，一是加強和三大都市圈的合作，成為日本海側的“對流”據點(diǎn)；二是強化區域內外的交流和合作。

　　強調“以人為中心”國土空間營(yíng)建

　　順應人口減少、老齡化所帶來(lái)的的國民生活方式的變革，面向未來(lái)的國土公共行政將致力于支撐“安心的生活”、推進(jìn)“多樣的生活方式”、實(shí)現“充實(shí)的人生”三大目標。2015年通過(guò)的第四次社會(huì )資本整備重點(diǎn)計劃（2015—2020）中，針對社會(huì )資本整備中面臨的四大結構性問(wèn)題，即基礎設施加速老化、面對巨大地震迫近和重大氣候災害激增的脆弱國土、伴隨著(zhù)人口減少的地域衰退，加劇的國際競爭，整備重點(diǎn)集中在三個(gè)方面：一是安全安心的基礎設施，即應對南海海溝地震、首都直下型地震以及集中暴雨的軟硬措施、保證生命和財產(chǎn)安全的事業(yè)；二是生活基礎設施，即確保持續高效提供生活服務(wù)和提升生活品質(zhì)的事業(yè)；三是增長(cháng)基礎設施，即增強國際競爭力、擴大交流合作、提升生產(chǎn)效率的事業(yè)。

　　針對人口減少和老齡化社會(huì )的城市職能和居住職能的變化，發(fā)展更為集約型的地域結構并著(zhù)力在促進(jìn)生活便利化以及強化多樣化社交的社區建設細節上下功夫。如推進(jìn)城鄉基礎設施的無(wú)障礙化、提供老年人專(zhuān)用的住宅、住宅無(wú)障礙化改造、建設復合型建筑以及步行者空間與公共空間一體化的建筑、發(fā)展自動(dòng)駕駛交通系統等。

　　對中國國土空間規劃及建設的若干啟示

　　2019年中國人口已經(jīng)超過(guò)了14億，其中60歲以上的老齡人口2.54億，占總人口的18.1%，65歲以上的老齡人口超過(guò)了1.76億，占總人口的12.6%。近年來(lái)中國人口增速已經(jīng)明顯下降，2019年比上年僅增加467萬(wàn)人，人口自然增長(cháng)率降到3.34‰，預計在未來(lái)10年前后達到高峰并開(kāi)始減少；人口老齡化不斷加速，即將進(jìn)入深度老齡化社會(huì )，預計到2050年65歲以上的老齡人口比重將會(huì )超過(guò)日本現在的水平。

　　中國改革開(kāi)放以后特別是新世紀以來(lái)的持續高強度、快速的國土空間開(kāi)發(fā)與大規模的城市建設，就空間而言已經(jīng)可以基本滿(mǎn)足了生產(chǎn)生活需要；人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾仍然突出。如何順應經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、人口增加趨緩乃至減少以及不斷加劇的老齡化，滿(mǎn)足人民對于美好生活的需求，實(shí)現到2050年建成現代化社會(huì )主義強國的宏偉目標，需要國土空間規劃和建設方面實(shí)現新的變革。在當前中國正在致力的探索國土空間變革和方向的關(guān)鍵時(shí)期，借鑒日本應對人口老齡化和人口減少的國土空間規劃政策調整及其相關(guān)實(shí)踐的經(jīng)驗和教訓，筆者認為中國的國土規劃和建設應該有新理念和新變革，具體應該體現以下幾個(gè)方面：

　　第一，應對即將出現的人口減少，應該從大規模國土空間開(kāi)發(fā)向國土保護轉型；從數量擴張型向存量?jì)?yōu)化乃至于減量提升的國土空間營(yíng)造轉型；從增量規劃到存量規劃再到減量規劃的轉型。

　　第二，應對不斷加劇的老齡化，國土開(kāi)發(fā)模式應強調集約和緊湊型發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展多功能復合社區或建筑綜合體，改善交通出行條件，對于城市、街區、社區進(jìn)行適老化改造，鼓勵營(yíng)建無(wú)障礙的安全、安心、宜居國土，滿(mǎn)足社會(huì )不同群體特別是老年人群體對美好生活的期待，真正使國土空間規劃和營(yíng)造體現和踐行“以人民為中心”。

　　第三，發(fā)揮區域的積極性，從國家主導的國土空間規劃向雙層（國家與區域）規劃體系轉變，從重視大尺度（國家）向區域尺度和都市圈尺度轉變。除了國家主導編制全國國土規劃外，在國家主管部委（自然資源部）指導下，各大區域聯(lián)合編制區域規劃。配合國家發(fā)展和改革委員會(huì )關(guān)于促進(jìn)現代化都市圈發(fā)展的指導意見(jiàn)，編制都市圈尺度的國土規劃，側重于提供中心城市和周邊地區的互動(dòng)和交流設施，提供集約、緊湊和易于交流的社區空間和促進(jìn)優(yōu)質(zhì)生活圈的形成。

　　第四，加強生態(tài)文明建設，打造均衡、可持續的國土空間。針對近年來(lái)出現的三北地區（東北、華北和西北）經(jīng)濟增長(cháng)相對緩慢，區域差異將再次擴大的風(fēng)險以及部分地區出現的經(jīng)濟和人口收縮問(wèn)題，致力于打造可持續的國土空間尤為迫切。

　　第五，增強防御重大災害的能力，建設安全、安心的國土空間。中國是自然災害多發(fā)頻發(fā)的國家，地震、泥石流等地質(zhì)災害和極端氣候影響下的氣候災害也多有出現，防災減災基礎設施不足和老化現象不少，多地城市一遇大雨，就出現被比喻為“在城市看海”的城市內澇現象。增強國土抵御災害的能力，應該成為中國國土規劃和國土空間營(yíng)造所必須優(yōu)先考慮的重大課題。

　?。ㄗ髡呦当本┐髮W(xué)首都發(fā)展研究院院長(cháng)兼首席專(zhuān)家。本文系北京大學(xué)首都高端智庫和國家自然科學(xué)基金〔41671120〕成果）