導讀

　　1月17日，自然資源部辦公廳印發(fā)《省級國土空間規劃編制指南（試行）》，規定了省級國土空間規劃的定位、編制原則、任務(wù)、內容、程序、管控和指導要求等，為省級規劃編制提供了基本依據。

　　作者：

　　鄭筱津 中國城市規劃學(xué)會(huì )總體規劃學(xué)術(shù)委員會(huì )委員、清華同衡規劃設計研究院副院長(cháng)、教授級高工

　　江藝東 清華同衡規劃設計研究院總規三所所長(cháng)助理，注冊城市規劃師

　　汪 淳 清華同衡規劃設計研究院總規中心副主任，注冊城市規劃師

　　本輪省級國土空間規劃期限為2020-2035年，正好是我國經(jīng)濟社會(huì )深刻轉型的重要時(shí)期，人口城鎮化、生態(tài)文明建設、生產(chǎn)力布局、區域交通格局等都將發(fā)生大的變化。在規劃編制中，不能拘泥于當下，就本省論本省，就空間論空間，應從更長(cháng)時(shí)間和更大范圍認真研究以上四個(gè)方面的發(fā)展規律和演變趨勢，在此基礎上結合省情才能提出本省在國土空間開(kāi)發(fā)保護格局構建、資源要素保護利用、設施配置、國土整治、區域協(xié)調與規劃傳導等方面的科學(xué)規劃應對。

　　一

　　人口增長(cháng)、分布和結構趨勢發(fā)生重大變化，應優(yōu)化人地關(guān)系，合理確定省域空間資源需求和公共服務(wù)配置標準

　　趨勢一

　　人口增長(cháng)進(jìn)入轉折期，城鎮化率增速趨緩

　　全國總人口預計在2030年前后達到峰值14.4億左右，人口城鎮化率逐步進(jìn)入年均0.75個(gè)百分點(diǎn)的中低速增長(cháng)階段[1]。到2035年，全國約新增2.2億城鎮人口[2]，其中50%來(lái)自鄉城遷移。

圖 1：中國1950-2050年人口總量預測

表 1：2035年我國城鎮人口及城鎮化率預測[3]

　　趨勢二

　　人口流動(dòng)進(jìn)入調整期，重塑區域和城鄉人口分布格局

　　預計到2035年，新增城鎮人口80%集中在19個(gè)城市群，城市群內城鎮人口將達到6.9億，占全國城鎮人口66%；城市群內44%左右的城鎮人口集聚在都市圈，占全國城鎮人口1/3 [4]。而都市圈外圍中小城市（不含縣城）吸納城鎮人口作用下降，在中西部、東北地區尤為明顯。全國目前約有180個(gè)城市存在人口總量/密度下降的趨勢[5]，城鎮收縮現象將持續存在。鄉-城人口流動(dòng)減弱且就地近域流動(dòng)增強，部分有發(fā)展優(yōu)勢縣城有潛力成為吸納農業(yè)轉移人口的另一個(gè)主陣地。

圖 2：全國城市群內部人口流動(dòng)圖（2017年）

數據來(lái)源：國家新型城鎮化大數據公共服務(wù)平臺，清華大學(xué)新型城鎮化研究院

　　趨勢三

　　人口結構發(fā)生較大變化，亟待解決新市民、老年人等特殊群體的差異化需求缺口

　　規模超過(guò)1億的農業(yè)轉移人口的市民化需求亟待解決。2035年我國65歲以上老齡人口將占總人口23%左右[6]，深度老齡化對勞動(dòng)力保障和養老設施等社會(huì )保障體系供給的影響不容忽視。

　　規劃應對一

　　基于人口增長(cháng)和分布新趨勢統籌省域空間資源配置，針對以下四類(lèi)地區采取差異化的用地管控方式和配置標準。一是應將都市圈作為引領(lǐng)省域發(fā)展龍頭，重點(diǎn)保障都市圈內的重要功能區、一體化發(fā)展重點(diǎn)地區，提升公共服務(wù)設施和人居環(huán)境品質(zhì)；二是結合就近就地城鎮化要求，提升發(fā)展條件好的縣城吸納農業(yè)轉移人口能力，提高就業(yè)、公共服務(wù)與基礎設施水平；三是對工礦資源城市、人口外流城市等人口規模收縮地區明確城鎮空間減量措施；四是結合鄉村振興要求對鄉村地區分類(lèi)施策，保障重點(diǎn)村、特色村人口和產(chǎn)業(yè)需求，有序整合騰退空心村。

　　規劃應對二

　　結合人口結構和需求變化引導公共服務(wù)設施配置標準的精準化調整。探索建立以人為核心的社保、財政、土地等跨區域的協(xié)調機制，對于外來(lái)人口流入較多的城市，建議按照管理人口規模增加公共服務(wù)設施供給。推進(jìn)都市圈內按照統一標準配置和統籌醫療、養老、文體等重大公共服務(wù)和民生設施。

　　二

　　生態(tài)文明建設提出新要求，應因地制宜，探索特色化省域山水林田湖草海與城鄉建設協(xié)同治理模式

　　趨勢一

　　全域全要素推進(jìn)山水林田湖草海與城鄉建設的綜合整治和協(xié)同治理，成為新一輪國土空間規劃落實(shí)生態(tài)文明建設的重要抓手
不同省份因自然稟賦、發(fā)展階段和國土空間格局現狀特點(diǎn)的差異，在國土空間開(kāi)發(fā)和保護之間存在著(zhù)不同類(lèi)型和不同程度的矛盾沖突，應在規劃中提出針對性、差別化的解決措施。

　　趨勢二

　　長(cháng)江經(jīng)濟帶和黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰略提出了以流域為重點(diǎn)單元推動(dòng)生態(tài)文明建設的新要求

　　“共抓大保護，不搞大開(kāi)發(fā)”的要求為流域生態(tài)文明建設和協(xié)調發(fā)展明確了方向，也為省域層面提高生態(tài)治理能力提供新抓手。

　　規劃應對一

　　針對生態(tài)保護要求和資源環(huán)境承載力的差異，探索特色化的省域山水林田湖草海與城鄉建設綜合整治和協(xié)同治理模式。城鄉開(kāi)發(fā)建設和管理模式應與相應的重要生態(tài)功能區保護要求和資源環(huán)境承載力相匹配。在青海等生態(tài)脆弱省份，應采用“點(diǎn)上開(kāi)發(fā)，面上保護”的方式，重點(diǎn)加快構建自然保護地體系，加強對各類(lèi)生態(tài)空間保護要素、行為和準入規則的管控。在平原地區和農業(yè)大省，應重點(diǎn)協(xié)調好耕地占用或不實(shí)耕的矛盾，積極推動(dòng)農村實(shí)施田水路林村整治、高標準農田建設工程和農村人居環(huán)境治理。在城鎮密集地區，應加強全域系統性生態(tài)修復和國土整治，特別是城鄉低效用地整治，強化區域重大生態(tài)廊道、生態(tài)保護紅線(xiàn)的落地與管控，避免城鎮無(wú)序蔓延。在濱海地區，應協(xié)調海陸管控要求，保護優(yōu)化海岸線(xiàn)功能，構建陸海統籌的空間布局模式。

　　規劃應對二

　　突出生態(tài)和安全保障功能，系統推進(jìn)生態(tài)修復、環(huán)境保護工程的統籌實(shí)施，促進(jìn)綠色城鎮化模式轉型和流域協(xié)調發(fā)展。以流域為重點(diǎn)單元，整體推進(jìn)源頭生態(tài)保護與修復、內河水系整治、綜合防災、重大水利基礎設施建設、農村環(huán)境整治、沿岸景觀(guān)綠化、雨水資源綜合利用等方面的系統性研究和工程集成。同時(shí)探索綠色城鎮化發(fā)展模式，積極鼓勵流域上下游之間開(kāi)展多元化、市場(chǎng)化的生態(tài)補償機制，逐步解決流域發(fā)展不平衡不協(xié)調問(wèn)題，形成有機融合的高效經(jīng)濟體。

　　三

　　區域發(fā)展動(dòng)力和生產(chǎn)力布局協(xié)作模式發(fā)生轉變，應加強省域產(chǎn)業(yè)平臺統籌整合，探索特色產(chǎn)業(yè)空間的差異化管控

　　趨勢一

　　區域發(fā)展動(dòng)力更加多元

　　新型工業(yè)化仍是大部分地區的主導動(dòng)力；科技創(chuàng )新成為發(fā)達地區產(chǎn)業(yè)結構演進(jìn)新動(dòng)力；消費需求升級推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并轉化為擁有這些特色資源地區的新動(dòng)力；發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，成為生態(tài)敏感和脆弱地區解決保護與發(fā)展矛盾的新路徑。

　　趨勢二

　　區域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作模式轉變
生產(chǎn)成本的空間差異、通信技術(shù)進(jìn)步和應用促使制造業(yè)、部分專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)由核心地區向外圍擴散。下表中河南省各城市的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展歷程就比較明顯地反映出這種趨勢。

表 2：河南地級市制造業(yè)和服務(wù)業(yè)區位商變化

　　規劃應對一

　　加強省級層面產(chǎn)業(yè)空間資源統籌和整合。在空間資源分配上應重點(diǎn)向落實(shí)國省戰略的重要產(chǎn)業(yè)功能區傾斜，加強對省域核心城市與外圍城市產(chǎn)業(yè)協(xié)作空間布局的引導。同時(shí)以資源環(huán)境承載力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)為引導，提出省域產(chǎn)業(yè)空間布局統籌整合要求。比如長(cháng)江經(jīng)濟帶沿線(xiàn)和山東、內蒙古、新疆等省份，都需要加強省級層面能源化工園區的管控和引導。

　　規劃應對二

　　加強生態(tài)和文化等特色魅力地區的差異化空間管控和引導。堅持文化遺產(chǎn)保護傳承和創(chuàng )新利用相結合，以國家文化公園和重要文化遺產(chǎn)為主體構建省級文化空間格局。以自然生態(tài)資源價(jià)值轉化為引領(lǐng)，探索人地和諧的生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式，創(chuàng )造更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。嚴格遵守底線(xiàn)管控要求，制定差異化空間用途管制，實(shí)現特色魅力地區的整體保護和高質(zhì)量發(fā)展。

　　四

　　高鐵建設帶來(lái)時(shí)空格局和生產(chǎn)生活方式變化，應通過(guò)優(yōu)化重大交通設施資源配置促進(jìn)省域交通格局與國土空間的協(xié)同增效

　　趨勢一

　　高鐵淡化了空間距離，強化1小時(shí)交通圈、同城生活圈

　　工作在大城市、生活在小城市成為可能，城市間聯(lián)系加強。特別是都市圈中心城市與周邊城市的人口經(jīng)濟聯(lián)系強度和一體化發(fā)展程度，隨著(zhù)高鐵系統完善而不斷增強。

　　趨勢二

　　高鐵馬太效應強化核心-邊緣結構，沿線(xiàn)城市強則更強、弱則更弱

　　各類(lèi)資源在交通節點(diǎn)、交通干線(xiàn)、交通圈內重新分配，絕大多數樞紐城市將進(jìn)一步集聚資源要素，其他城市則面臨被虹吸困境。

圖 3：2016年中原經(jīng)濟區范圍內人口、經(jīng)濟聯(lián)系強度

（數據來(lái)源：2016年騰訊遷徙數據、龍信企業(yè)間投資數據）

　　規劃應對一

　　充分發(fā)揮交通設施對要素流動(dòng)的促進(jìn)作用，積極應對高鐵建設對部分地區可能造成的影響。重點(diǎn)關(guān)注以省域中心城市為核心的半小時(shí)/一小時(shí)高鐵通勤圈，通過(guò)圈內綜合交通設施一體化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和用地一體化發(fā)展。對可能受到虹吸影響的城市進(jìn)行合理預判，通過(guò)縮小其與核心城市的公共服務(wù)水平差距、提升特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)吸引力、建立與核心城市合作機制等諸多舉措盡量減少負面影響。

　　規劃應對二

　　優(yōu)化資源調配，加強交通設施與空間布局匹配性，提高整體運行效率。對于武漢、鄭州等重要交通樞紐城市，要重點(diǎn)保障重大交通廊道、樞紐及配套用地的供給。加強多種交通模式高效銜接，布局或預留保稅區、產(chǎn)業(yè)區、物流區等重要功能區，引導各類(lèi)資源向重要交通樞紐地區集聚，將交通優(yōu)勢轉化為樞紐經(jīng)濟優(yōu)勢。

　　結 語(yǔ)

　　面對人口城鎮化、生態(tài)文明建設、生產(chǎn)力布局、區域交通格局等方面的這些新趨勢和新要求，應積極主動(dòng)應對，認真研究這些趨勢變化可能對省級國土空間規劃帶來(lái)的影響，提出既符合長(cháng)遠趨勢和客觀(guān)規律，又契合省情的國土空間開(kāi)發(fā)保護格局和規劃舉措，切實(shí)體現省級國土空間規劃的戰略性、協(xié)調性和綜合性。

　　[1]面向現代化的新型城鎮化戰略研究，清華大學(xué)新型城鎮化研究院，2019年

　　[2] 走以人民為中心的城鎮化中國道路 ——中國城鎮化大勢與對策研究，清華大學(xué)中國新型城鎮化研究院，2019年

　　[3] 面向現代化的新型城鎮化戰略研究，清華大學(xué)新型城鎮化研究院，2019年

　　[4] 中國城鎮化戰略研究（2021-2035年），清華大學(xué)新型城鎮化研究院，北京清華同衡規劃設計研究院，2018年

　　[5] 龍瀛.收縮的城市，2018年

　　[6] 面向現代化的新型城鎮化戰略研究，清華大學(xué)新型城鎮化研究院，2019年