自然資源部新近發(fā)布了《省級國土空間規劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)指南），使省級國土空間規劃的編制有了依據?！吨改稀诽岢?ldquo;以人民對美好生活的向往為目標，堅持增進(jìn)人民福祉，改善人居環(huán)境，提升國土空間品質(zhì)。建設美麗國土，促進(jìn)形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)相協(xié)調的空間格局，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展，滿(mǎn)足高品質(zhì)生活”。如何在省域空間尺度實(shí)現“提升國土空間品質(zhì)，建設美麗國土”是規劃師們需要認真思考的新課題。

　　我院2016年—2018年編制完成了《寧夏回族自治區特色風(fēng)貌規劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)寧夏風(fēng)貌規劃），并在編制過(guò)程中與寧夏省級國土空間規劃（試點(diǎn)）進(jìn)行了充分銜接，取得了比較好的成效。因此，我們對《指南》中有關(guān)風(fēng)貌規劃的內容比較關(guān)注。

　　一、省級國土空間規劃對風(fēng)貌規劃有明確的技術(shù)要求

　　《指南》中涉及風(fēng)貌的相關(guān)表述主要有以下幾方面的內容。

　　一是歷史文化與自然景觀(guān)資源保護和利用：

　　“構建歷史文化與自然景觀(guān)網(wǎng)絡(luò )統一納入省級國土空間規劃。梳理各種涉及保護與利用空間管控要求，制定區域整體保護措施，延續歷史文脈，突出地方特色，做好保護、傳承、利用”。

　　二是在指導性要求中提出：

　　“運用國土空間地理設計方法，結合全域旅游，加強自然和人文景觀(guān)的整體保護和塑造，充分供給多樣化、高品質(zhì)的魅力國土空間。探索綠水青山就是金山銀山的實(shí)現路徑，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制，提升自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟社會(huì )和生態(tài)價(jià)值”。

　　上述表述雖未出現風(fēng)貌規劃的字眼，但“構建歷史文化與自然景觀(guān)網(wǎng)絡(luò )”、“塑造高品質(zhì)魅力國土空間”實(shí)際上就是風(fēng)貌規劃的任務(wù)范疇。省域尺度風(fēng)貌規劃具有的“大尺度、多要素、全覆蓋”的特點(diǎn)，涉及國土空間保護、開(kāi)發(fā)和利用，生態(tài)修復和國土綜合整治等活動(dòng)，包含自然地理、人文歷史、社會(huì )環(huán)境等要素，涵蓋生態(tài)、農業(yè)、城鎮三大空間。這與我們過(guò)去以城鎮為主要對象的風(fēng)貌規劃或城市設計相比提出了更高要求。

　　二、國際經(jīng)驗借鑒與省域風(fēng)貌規劃的作用

　　日本在城鎮化率60%左右時(shí)，于2004年頒布了《景觀(guān)法》，其目的是促進(jìn)國家旅游業(yè)發(fā)展、實(shí)施國土美化政策、促進(jìn)地方城市復興，以此應對國民對良好景觀(guān)環(huán)境的需求。該法規定美麗的“景觀(guān)是國民共同的財富”，明確了國家和地方政府保護各類(lèi)景觀(guān)的責任和權限。景觀(guān)范圍包含城市景觀(guān)和鄉村景觀(guān)，對自然風(fēng)景、歷史、文化、生計手段、經(jīng)濟活動(dòng)等方面進(jìn)行控制引導。

　　意大利在城鎮化率65%時(shí)，于1985年頒布《加拉索法》（景觀(guān)法），該法設立背景是應對80年代意大利環(huán)境問(wèn)題顯現，該法將地形、地質(zhì)、土壤、水系、植被、動(dòng)物、歷史以及考古等內容納入規劃編制與管理，其規劃層次分國家—大區（?。?mdash;城市，規劃范圍為行政轄區。

　　日本《景觀(guān)法》涵蓋城市、鄉村和自然環(huán)境環(huán)境等物質(zhì)空間，也包含歷史文化的控制，對人與自然和諧發(fā)展、傳承歷史文化起到積極作用。意大利《加拉索法》值得借鑒的經(jīng)驗是多要素、全域性、分層管理，對生態(tài)空間和農業(yè)空間景觀(guān)進(jìn)行有效管理。

　　伴隨國土空間規劃體系的建立，首先應在各級國土空間規劃編制中完善風(fēng)貌規劃內容，形成逐級傳導的管控機制；其次，逐步完善從省級風(fēng)貌規劃到市、縣、鄉鎮、村莊的各級風(fēng)貌規劃、城市設計編制和管控體系，各級政府編制風(fēng)貌專(zhuān)項規劃、城市設計；最后時(shí)機成熟時(shí)實(shí)現對風(fēng)貌的法制化管理。

　　當前，省域風(fēng)貌規劃在全國基本缺失，是應盡快補上的短板，省域風(fēng)貌規劃的意義在于彰顯地理景觀(guān)特征、凝聚文化認同，實(shí)現景觀(guān)風(fēng)貌整體提升，增強區域競爭力；打破行政區隔閡、提煉和優(yōu)化區域文化與自然資源結構、分區有序實(shí)施風(fēng)貌管控，引導各市縣特色化發(fā)展；以人的生活與經(jīng)濟活動(dòng)區域和軌跡為重點(diǎn)，通過(guò)重點(diǎn)風(fēng)貌要素建設，整合各類(lèi)特色空間資源，實(shí)現各類(lèi)景觀(guān)風(fēng)貌資源價(jià)值的總體提升，即實(shí)現“綠水青山”向“金山銀山”轉化。

　　三、寧夏省域風(fēng)貌規劃的探索實(shí)踐

　　鑒于《指南》剛剛發(fā)布，因時(shí)間所限，筆者尚不能科學(xué)嚴謹談及省級國土空間規劃中有關(guān)風(fēng)貌規劃的具體技術(shù)和內容，但可將《寧夏風(fēng)貌規劃》項目的一些技術(shù)思路與同行分享。

　　1、判斷區域層面景觀(guān)風(fēng)貌管控重點(diǎn)，制定省級風(fēng)貌規劃技術(shù)路線(xiàn)和內容框架

　　該規劃以寧夏全域6.6萬(wàn)平方公里為規劃范圍。對于“跨區域、特征復合、大尺度”的風(fēng)貌系統，如何在省級層面構建體系、提煉重點(diǎn)、協(xié)調各層級政府統一管控是該項目的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

　　通過(guò)系統梳理國內外案例，結合省級政府事權，規劃將“強特色”和“控底線(xiàn)”兩方面作為省級風(fēng)貌管控的重點(diǎn)，制定“資源識別與價(jià)值評判、整體風(fēng)貌系統構建、重點(diǎn)分區指引與要素通則管控、實(shí)施與管理”的技術(shù)路線(xiàn)。

　　一方面，“以重點(diǎn)分區為抓手，塑造特色”，識別包括19座重點(diǎn)市縣、19處風(fēng)貌區和11條風(fēng)景廊道在內的省級重點(diǎn)風(fēng)貌管控區域，圍繞特色定位、魅力空間、文化彰顯、建筑控制、景觀(guān)營(yíng)造等方面進(jìn)行特色風(fēng)貌指引，重在“定邊界、定特色、定結構”。
 

　　另一方面，“以要素管控為抓手，守住底線(xiàn)”，構建包括4類(lèi)生態(tài)空間、2類(lèi)農業(yè)空間和5類(lèi)城鎮空間的“全要素”管控體系，圍繞管控要點(diǎn)、文化保護、基礎設施、生態(tài)修復等方面提出管控要求，重在“定類(lèi)型、定標準、定負項”。形成“分區重點(diǎn)突出、要素體系完整，剛彈章法有序”的省級風(fēng)貌管控方法。
 

　　2、通過(guò)風(fēng)貌資源“雙評價(jià)”，識別區域風(fēng)貌核心價(jià)值區

　　規劃建立“以地理特征為基礎、以歷史文脈為線(xiàn)索、以城鎮村落為重點(diǎn)”的區域風(fēng)貌要素評價(jià)思路，對全域風(fēng)貌資源進(jìn)行“價(jià)值度評價(jià)”和“感知度評價(jià)”，構建以“自然生態(tài)、歷史人文、建成環(huán)境”三類(lèi)要素為主的風(fēng)貌資源價(jià)值評析體系，開(kāi)展“要素分類(lèi)、特色分區、價(jià)值分級”的綜合評價(jià)，結合專(zhuān)家打分、市民風(fēng)貌意向調查等方法，對評價(jià)結果進(jìn)行修正，為識別風(fēng)貌特征和省級重點(diǎn)風(fēng)貌地區提供了重要依據。

　　3、以特色風(fēng)貌空間與人居環(huán)境融合為重點(diǎn)，帶動(dòng)資源價(jià)值升級和特色文化彰顯

　　寧夏特色風(fēng)貌資源廣域分布，地域特征明顯，規劃塑造“自然生態(tài)景觀(guān)本底、重點(diǎn)風(fēng)貌地區、重點(diǎn)風(fēng)景道”點(diǎn)、線(xiàn)、面三類(lèi)風(fēng)貌結構要素，突出寧夏“秀美山川、塞上江南、神奇歷史、魅力文化、錦繡絲路、綠色明珠”的全域風(fēng)貌特色。

　　規劃強化特色風(fēng)貌空間與城鄉人居環(huán)境建設的緊密結合，梳理出“三片五區”城鄉風(fēng)貌單元，結合風(fēng)貌資源和城鄉聚落的分布特征，采取“城景融合、風(fēng)貌走廊、國家公園”的差異化建設模式，通過(guò)區域綠道、風(fēng)景道等多種組織方式串聯(lián)成系統，實(shí)現了好風(fēng)景的可感知和可記憶，促進(jìn)“景觀(guān)資源”向“景觀(guān)資產(chǎn)”轉變。

　　4、探索“管控”和“實(shí)施”雙導向的省級風(fēng)貌規劃實(shí)現路徑 

　　風(fēng)貌規劃往往弱在管理實(shí)施，本次規劃明晰省級風(fēng)貌規劃與城市設計關(guān)系，重點(diǎn)加強與空間規劃和城市設計體系的銜接，考慮省、市縣、鎮、村四級事權關(guān)系，通過(guò)將規劃內容納入省級管理細則、納入法定規劃、納入年度項目計劃的“三納入”方式來(lái)進(jìn)行落實(shí)和管理，將“技術(shù)”內容有效轉化為“管理”和“實(shí)施”內容，從風(fēng)貌實(shí)施的職責分工、項目庫、行動(dòng)計劃、平臺搭建等多方面明確省級風(fēng)貌管理與實(shí)施機制。

　　尤其在規劃編制的成果階段，與寧夏省級國土空間規劃（試點(diǎn)）在空間結構和主體功能布局、三區三線(xiàn)管控政策、自然和人文資源體系保護、旅游和魅力高品質(zhì)空間體系等方面進(jìn)行緊密對接。在編制過(guò)程中，也注重與住建、國土、林業(yè)、農業(yè)、園林、風(fēng)景區等部門(mén)充分溝通對接，探索了在宏觀(guān)景觀(guān)風(fēng)貌領(lǐng)域與省級相關(guān)部門(mén)協(xié)調的工作組織機制。

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