“北三縣將在諸多方面，融入北京。”3月17日，《北京市通州區與河北省三河、大廠(chǎng)、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》）由國家發(fā)改委公布，很多專(zhuān)業(yè)人士做出上述解讀。

　　三河、大廠(chǎng)、香河，均為河北省廊坊市所轄，統稱(chēng)為“北三縣”。北三縣地處北京、天津之間，與廊坊反而不相連，成為了一塊飛地。多年來(lái)，北三縣為人所知，是因其與北京之間距離較近、房?jì)r(jià)較低，成為了北京人的“臥城”。

　　北三縣與通州區聯(lián)系緊密，卻因多年來(lái)各自為政，在發(fā)展中出現了諸多問(wèn)題?！兑巹潯分赋?，兩地空間布局缺乏協(xié)調，功能組織松散，職住不平衡問(wèn)題突出，貼邊連片發(fā)展問(wèn)題嚴重；跨界交通問(wèn)題突出，交通擁堵嚴重，尤其是早晚高峰時(shí)段交通秩序混亂。

　　正因為北京“臥城”這一定位，使得北三縣多年來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結構失衡，傳統產(chǎn)業(yè)多，新興產(chǎn)業(yè)少，產(chǎn)業(yè)層次低，就業(yè)吸納能力不強，過(guò)度依賴(lài)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。兩地在教育和醫療等公共服務(wù)領(lǐng)域的資源配置、服務(wù)水平、設施標準存在明顯落差。

　　《規劃》的出臺，就是為了解決這一系列問(wèn)題，通過(guò)統一規劃、統一政策、統一標準、統一管控，包括空間格局、公共交通、公共服務(wù)等多方面措施，實(shí)現北三縣與通州的協(xié)同發(fā)展。

　　水到渠成

　　京津冀區域協(xié)同發(fā)展示范區，是此次《規劃》對通州與北三縣的戰略定位。

　　這一定位，讓人聯(lián)想到另一個(gè)示范區——半年前同樣由國家發(fā)改委印發(fā)總體方案的長(cháng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區，包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣，面積也與北三縣和通州的總體面積相似，約2300平方公里。

　　不過(guò)，通州和北三縣是“協(xié)同發(fā)展”，青浦等區縣則是為“一體化發(fā)展”而努力。中國城市規劃設計研究院副院長(cháng)鄭德高在接受采訪(fǎng)時(shí)指出，長(cháng)三角兩省一市的人文環(huán)境和資源稟賦差距較小，有動(dòng)力也有條件實(shí)現一體化。

　　北三縣與通州的差距則比較大。中國區域經(jīng)濟學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)肖金成告訴《中國新聞周刊》，北三縣在河北省內屬于經(jīng)濟實(shí)力較為發(fā)達的地區。但與通州相比，經(jīng)濟基礎仍較薄弱，農村的面貌也比較差。因此，北三縣和通州的協(xié)調發(fā)展，首要解決的是落差問(wèn)題。

　　根據2018年的數據，通州的GDP為832.4億元。而北三縣中，三河當年GDP為487.7億元，大廠(chǎng)為109億元。香河2017時(shí)的數字是250.8億元。北三縣GDP之和超過(guò)了通州。

　　不難理解，對北三縣而言，與通州進(jìn)行協(xié)同發(fā)展，是千載難逢的機遇。

　　2004年2月，國家發(fā)改委經(jīng)濟司召集北京、天津以及河北發(fā)改部門(mén)負責人，在廊坊召開(kāi)了京津冀區域經(jīng)濟發(fā)展戰略研討會(huì )，就一些原則問(wèn)題達成了“廊坊共識”。當年11月，發(fā)改委進(jìn)行《京津冀都市圈區域規劃》的編制，并于2010年上報。

　　2013年，習近平赴天津、河北視察，提出推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。3月24日，京津合作協(xié)議簽訂，5月20日和5月22日，河北省分別與天津和北京簽署了合作框架協(xié)議，內容詳實(shí)而具體。

　　2014年，《廊坊市北三縣統籌發(fā)展規劃（2013—2030）》完成，提出要將北三縣打造成為“京津冀協(xié)同發(fā)展示范區”。

　　2015年4月，《京津冀協(xié)同發(fā)展規劃綱要》由中央政治局會(huì )議審議通過(guò)，綱要指出，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰略，核心是有序疏解北京非首都功能。

　　2017年，北京市公布《城市總體規劃（2016年-2030年）》，正式將北三縣寫(xiě)入首都的規劃：“實(shí)現北京城市副中心與廊坊北三縣地區統籌發(fā)展”。這版城市總規指出，通州與北三縣地域相接、互動(dòng)性強，需要建立統籌協(xié)調機制，加強重點(diǎn)領(lǐng)域合作，促進(jìn)北三縣產(chǎn)業(yè)升級，做到統一規劃、統一政策、統一管控，實(shí)現統籌融合發(fā)展。

　　2019年1月，北京市發(fā)布《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）》，在這一版控詳規中，通州與北三縣的統籌發(fā)展擁有單獨的章節，打造“京津冀區域協(xié)同發(fā)展示范區”，也成為兩地的共同目標。

　　相較此前的北京市城市總規，控詳規在兩地“統一規劃、統一政策、統一管控”的基礎上，加了“統一標準”，統籌發(fā)展的領(lǐng)域也更為全面，包括空間格局、城鄉風(fēng)貌特色、生態(tài)環(huán)境、綜合交通網(wǎng)絡(luò )等。

　　在一系列規劃的鋪墊之下，此次發(fā)布的《北京市通州區與河北省三河、大廠(chǎng)、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規劃》，屬于水到渠成。

　　中國城市規劃設計研究院參與了《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）》和《北京市通州區與河北省三河、大廠(chǎng)、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規劃》這兩個(gè)規劃的編制工作。其副院長(cháng)王凱曾在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)表示，雙方的規劃多次對接、多次溝通，“尤其是通州和北三縣的協(xié)同發(fā)展規劃，這在過(guò)去是不可能的”。

　　轉移與承接

　　5點(diǎn)出門(mén)，從燕郊的家出發(fā)，騎共享單車(chē)到公交車(chē)站，乘公交車(chē)進(jìn)京后換乘多趟地鐵，早上10點(diǎn)前剛好能趕上位于北五環(huán)外的公司打卡時(shí)間。這是今年3月初單位復工后，一位上班族每日的通勤步驟。

　　受疫情影響，多條跨省公交線(xiàn)路停運。截至3月初，燕郊只有一趟公交車(chē)可以進(jìn)京，再加上要在檢查站進(jìn)行進(jìn)京人員的體溫檢測，四五個(gè)小時(shí)成為燕郊通勤族的常見(jiàn)單程耗時(shí)。

　　肖金成對《中國新聞周刊》指出，通州與北三縣協(xié)同發(fā)展，如果還在中間設檢查站，就耗費巨大時(shí)間和精力，尤其是北京和河北地界各設一個(gè)檢查站更無(wú)必要，檢查站應該外移。

　　檢查站的廢立，僅是這片區域協(xié)同發(fā)展的一個(gè)剖面。此次公布的《規劃》，涉及空間格局、生態(tài)建設、交通網(wǎng)絡(luò )、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，均事關(guān)民生。

　　產(chǎn)業(yè)布局是各方關(guān)注的重點(diǎn)，尤其是北三縣作為北京的“臥城”由來(lái)已久，首先要回答的一個(gè)問(wèn)題是，是否還要繼續走房地產(chǎn)模式？

　　答案是不。近幾年，北三縣的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)已得到了有效控制?！兑巹潯芬策M(jìn)一步指出，要嚴控房地產(chǎn)無(wú)序開(kāi)發(fā)。堅決摒棄以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主的發(fā)展方式，制定更加嚴格的房地產(chǎn)項目準入條件和年度開(kāi)發(fā)總量約束機制。

　　在此基礎上，要走上健康的發(fā)展之路，核心的一項工作是做好“承接”。

　　什么產(chǎn)業(yè)將轉移來(lái)通州和北三縣？《規劃》給出的答案是，北京“擺不下、離不開(kāi)、走不遠”的產(chǎn)業(yè)，強調通州與北三縣要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)及產(chǎn)業(yè)鏈條上進(jìn)行協(xié)同分工。

　　“通州區重點(diǎn)圍繞前沿技術(shù)研發(fā)環(huán)節、科技創(chuàng )新與服務(wù)的高端環(huán)節進(jìn)行布局，北三縣地區重點(diǎn)在中試孵化環(huán)節、制造環(huán)節和配套服務(wù)環(huán)節實(shí)現與通州區的產(chǎn)業(yè)協(xié)同。”

　　《規劃》將通州與北三縣中城市功能集中建設的主要區域，分解為一中心、四組團，中心自然是北京城市副中心，四組團則包括燕郊組團、三河組團、香河組團以及亦莊新城的通州部分。

　　組團的定位明確了，產(chǎn)業(yè)的空間布局也就得以明確。根據《規劃》，組團應“特色鮮明、職住平衡”。其中，燕郊從三河剝離，單獨成為組團?！兑巹潯吩谘嘟冀M團上著(zhù)墨最多：“應重點(diǎn)發(fā)展科技創(chuàng )新、商務(wù)服務(wù)、健康養老等功能，補齊公共服務(wù)短板，優(yōu)化提升城市品質(zhì)，與北京城市副中心形成更加緊密的功能協(xié)作關(guān)系。”

　　此外，三河組團要重點(diǎn)發(fā)展科技創(chuàng )新和商務(wù)服務(wù)功能；香河組團重點(diǎn)發(fā)展健康養老、智慧物流、科技創(chuàng )新等功能；亦莊新城（通州部分）組團重點(diǎn)發(fā)展科技創(chuàng )新功能和城市綜合服務(wù)功能。

　　通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現各組團的職住平衡，北三縣與北京市潮汐交通的狀況會(huì )在一定程度上得到改善。而更直接的變化，需要靠交通一體化來(lái)實(shí)現?！兑巹潯分赋隽藥追N解決方案，一方面要加快北三縣內部以及與通州的骨干道路對接，完善快速公交網(wǎng)絡(luò )；另一方面，則要構建以北京城市副中心站為主，亦莊站、燕郊站、三河站、香河站為補充的客運樞紐體系，還要形成區域軌道快線(xiàn)（含市郊鐵路）、軌道普線(xiàn)、局域線(xiàn)等多層次的軌道交通網(wǎng)絡(luò )。

　　產(chǎn)業(yè)來(lái)了，交通改善了，要靠什么舉措來(lái)留住人？公共服務(wù)。這是當前已經(jīng)在做的一項工作。2019年全國兩會(huì )期間，北京市長(cháng)陳吉寧在回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、基礎設施、公共服務(wù)向廊坊北三縣延伸布局。

　　協(xié)同的難題

　　通州與北三縣的公共服務(wù)差距仍然很大，其中大眾最為關(guān)注的是教育和醫療領(lǐng)域。

　　2019年2月，北京市教委、廊坊市政府以及北三縣教育主管部門(mén)，共同研究制定了《關(guān)于北三縣地區教育發(fā)展合作協(xié)議》，雙方將完善溝通協(xié)調機制和政策保障機制，落實(shí)教學(xué)管理、教師培訓、人才培養、學(xué)生交流等四項合作。

　　以教學(xué)管理來(lái)說(shuō)，雙方將建立北京市優(yōu)質(zhì)中小學(xué)、職業(yè)院校與北三縣學(xué)校協(xié)同發(fā)展共同體，在學(xué)校管理、師資培養、課程建設、資源共享等方面深化對口合作。2019年10月，北京市朝陽(yáng)師范附屬小學(xué)等5所中小學(xué)，與三河、燕郊的多所中小學(xué)簽訂了合作協(xié)議，實(shí)現課程體系與名師資源共建共享等幾方面合作。

　　根據《規劃》所說(shuō)，未來(lái)，還會(huì )“鼓勵以合作辦學(xué)、建立分校區等方式，促進(jìn)北京優(yōu)質(zhì)教育資源向通州區與北三縣轉移”。

　　在醫療領(lǐng)域，為了緩解東五環(huán)外鮮有三甲醫院的困境，《規劃》指出，要“建立覆蓋城鄉、服務(wù)均等的衛生健康服務(wù)體系，逐步完善醫院、公共衛生和基層衛生等基礎設施，優(yōu)化服務(wù)機構布局，提高基本醫療設施建設水平，大幅提升衛生健康服務(wù)能力”。

　　目前，已有友誼醫院、北大人民醫院、安貞醫院等多家三甲綜合醫院在通州布局。北三縣的一批醫院也得到了幫扶，與北京多家醫院共同成立了醫聯(lián)體。比如清華大學(xué)第一附屬醫院與香河縣氣管炎哮喘醫院建立醫療聯(lián)合體，前者會(huì )組織專(zhuān)家到香河坐診、查房，接受后者醫護人員前來(lái)培訓，并開(kāi)通雙向轉診綠色通道等。

　　隨著(zhù)北三縣的發(fā)展吸引越來(lái)越多的人，他們的戶(hù)籍將如何管理？

　　在《規劃》的結尾有一段話(huà)：“創(chuàng )新人口人才管理政策。通州區嚴格執行北京市人口積分落戶(hù)制度。河北省實(shí)施北三縣戶(hù)籍制度單列管理。”

　　2019年底，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)文件，要求各地全面取消城區常住人口300萬(wàn)以下的城市落戶(hù)限制，全面放寬城區常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市落戶(hù)條件。而北京則是人口超千萬(wàn)的城市，戶(hù)籍政策始終沒(méi)有放開(kāi)。

　　這種情況下，北三縣的“戶(hù)籍制度單列管理”就十分特殊了。肖金成認為，恐怕“既不能像北京那么限制，也不能像河北那么沒(méi)有門(mén)檻”。不過(guò)，相關(guān)政策還有待進(jìn)一步出臺。

　　不難看出，《規劃》涉及了不同行政區的方方面面內容。想要實(shí)現協(xié)同發(fā)展，協(xié)調必不可少，難度也不小。

　　中規院副院長(cháng)王凱曾對《中國新聞周刊》舉了一個(gè)較為典型的例子，即潮白河兩岸的生態(tài)環(huán)境保護。走訪(fǎng)中，他們發(fā)現，通州一側的工作還不錯，綠化帶很寬，另一岸則高樓林立，離河道非常近，部分地區貼邊率高達80%以上，“密密麻麻，像一個(gè)鐵桶圍在北京周邊”。

　　王凱表示，兩地都必須遏制貼邊發(fā)展和無(wú)序蔓延。按照兩地建立的統一管控規則，雙方在潮白河兩岸的建設，都必須后退，降低貼邊率，一些已經(jīng)批出去的項目如果不符合規劃要收回，不能再建設。“最重要的還是要打破‘一畝三分地’的思維定式，在區域尺度上統籌協(xié)商解決。”

　　這將是接下來(lái)兩地發(fā)展所面臨的一個(gè)極大挑戰。雙方如何進(jìn)行有效溝通，以及錢(qián)由誰(shuí)出？

　　肖金成指出，紙上談兵容易，付諸實(shí)踐則涉及一個(gè)重要問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)掏錢(qián)。這一問(wèn)題沒(méi)有寫(xiě)入《規劃》中。北三縣是縣級行政單位，相較通州財政實(shí)力并不雄厚。假如要解決交通問(wèn)題，投資主體如何確立？肖金成建議，可以由兩地提供一定數額的資本，共同建立交投公司，再通過(guò)發(fā)行債券或向銀行借款，由公司統一建設以及運營(yíng)管理。

　　當然，這只是其中的一環(huán)。在長(cháng)三角的一體化發(fā)展示范區總體方案中，發(fā)改委提出，這一小片區域將“加強通盤(pán)謀劃和頂層設計，在跨省級行政區、沒(méi)有行政隸屬關(guān)系、涉及多個(gè)平行行政主體的框架下，探索一體化推進(jìn)的共同行為準則，形成制度新供給。”

　　這也是通州和北三縣需要探索的。