馮奎（中國區域科學(xué)協(xié)會(huì )副理事長(cháng)、研究員）

　　近期，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。這不僅凸顯了城市更新投資在推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用，更反映出其在穩增長(cháng)中的重要性。

　　當前，我國城鎮化率已超過(guò)65%，城市發(fā)展進(jìn)入增量建設與存量更新并重的新階段。隨著(zhù)城市規模持續擴張、功能迭代升級，老舊設施改造、空間優(yōu)化等需求日益迫切，城市更新投資規模呈現爆發(fā)式增長(cháng)態(tài)勢。

　　這次《意見(jiàn)》重點(diǎn)提出8方面城市更新任務(wù)，包括既有建筑改造利用；推進(jìn)城鎮老舊小區整治改造；開(kāi)展完整社區建設；推進(jìn)老舊街區、老舊廠(chǎng)區、城中村等更新改造；完善城市功能；加強城市基礎設施建設改造；修復城市生態(tài)系統；保護傳承城市歷史文化等。僅就這些領(lǐng)域來(lái)看，預計未來(lái)5年，每年在城市更新領(lǐng)域投資總額應10萬(wàn)億元左右，將成為拉動(dòng)內需、穩定經(jīng)濟增長(cháng)的關(guān)鍵力量。

　　城市“生命線(xiàn)”的系統升級尤為迫切。這部分更新范圍涵蓋供排水、燃氣、供熱等地下管網(wǎng)更新改造、經(jīng)濟集約型綜合管廊建設，以及污水處理體系升級等核心領(lǐng)域。以地下管網(wǎng)為例，我國部分城市管網(wǎng)服役年限超50年，滲漏、老化問(wèn)題突出，改造需求迫切。

　　城鎮老舊小區整治改造，既能改善民生還能釋放消費潛力。全國2000年前建成的老舊小區約17萬(wàn)個(gè)，保守估計僅基礎類(lèi)改造投資需求即達1.2萬(wàn)億元，疊加加裝電梯、智慧社區等項目，總市場(chǎng)規模至少將再多增幾萬(wàn)億元。

　　老舊街區、廠(chǎng)區及城中村改造能夠有效激活城市存量空間價(jià)值。商業(yè)街區升級可推動(dòng)傳統商圈向體驗式、智慧化消費中心轉型；老舊廠(chǎng)區可轉型為文創(chuàng )園區、科創(chuàng )基地等新興載體；城中村改造關(guān)聯(lián)到公共服務(wù)設施補短板、土地集約利用等。全國部分重點(diǎn)城市待改造城中村項目，預估投資規模就已超萬(wàn)億元。

　　歷史文化與公共空間更新能提升城市軟實(shí)力，也是重要的投資領(lǐng)域。一方面，歷史街區改造需兼顧保護與活化，可通過(guò)數字化展示、文旅融合等方式，讓歷史建筑“活起來(lái)”；另一方面，口袋公園、社區綠地等小微空間的建設，可有效緩解城市“綠色空間饑渴”。

　　盡管城市更新投資前景廣闊，但當前項目落地仍面臨一些挑戰，核心在于投資吸引力還有待提升。

　　許多城市更新項目投資回報周期長(cháng)。以老舊小區改造為例，除政府補貼外，企業(yè)需通過(guò)停車(chē)位收費、廣告運營(yíng)等方式回收成本，往往需要8—10年才能實(shí)現盈利。這與社會(huì )資本追求3—5年回報周期的訴求有差距，導致一些相關(guān)企業(yè)參與積極性不足。

　　一些城市更新項目還可能面臨融資問(wèn)題。由于一些項目周期長(cháng)、抵押物不足等問(wèn)題，銀行貸款審批門(mén)檻較高；發(fā)行債券則面臨信用評級要求高、融資規模受限等問(wèn)題。而新興融資模式如REITs，目前僅適用于部分收益穩定的項目，且發(fā)行流程復雜、底層資產(chǎn)確權難度大，目前還難以滿(mǎn)足大規模資金需求。

　　因此，要使數萬(wàn)億的城市更新投資落地，就亟需出臺配套政策，增強投資吸引力。

　　第一，加大財政支持力度，構建多層次資金保障體系。中央層面，應通過(guò)超長(cháng)期特別國債、中央預算內投資，重點(diǎn)支持公益性強、收益性弱的基礎設施和公共服務(wù)項目；地方政府則可整合住建、財政等部門(mén)資金，設立城市更新專(zhuān)項資金，并在債務(wù)風(fēng)險可控前提下，擴大專(zhuān)項債券發(fā)行規模。同時(shí)，探索建立“中央—地方—社會(huì )資本”的聯(lián)合投資基金，形成“政府引導、市場(chǎng)運作”的資金合力。

　　第二，完善稅收優(yōu)惠政策，降低企業(yè)投資成本。需全面落實(shí)土地增值稅、契稅、印花稅減免政策，對符合條件的城市更新項目，可給予一定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠；針對老舊小區改造、歷史文化保護等項目，可探索增值稅即征即退政策，切實(shí)減輕企業(yè)負擔。

　　第三，創(chuàng )新金融支持方式，拓寬多元化融資渠道?？煽紤]鼓勵金融機構開(kāi)發(fā)“城市更新貸”等專(zhuān)屬信貸產(chǎn)品，延長(cháng)貸款期限至10—15年；應推廣REITs試點(diǎn)，簡(jiǎn)化發(fā)行流程，擴大底層資產(chǎn)范圍，將老舊廠(chǎng)房改造、商業(yè)街區運營(yíng)等納入發(fā)行標的；應探索設立城市更新產(chǎn)業(yè)基金，通過(guò)“優(yōu)先級+劣后級”結構化設計，吸引保險資金、養老金等長(cháng)期資本參與。

　　第四，優(yōu)化用地政策，釋放土地要素活力。應強化“項目跟著(zhù)規劃走、土地要素跟著(zhù)項目走”機制，允許土地混合開(kāi)發(fā)利用，支持工業(yè)用地轉型為研發(fā)、文創(chuàng )等用途；應建立低效用地盤(pán)活激勵機制，對主動(dòng)改造的企業(yè)給予容積率獎勵、地價(jià)優(yōu)惠；應簡(jiǎn)化土地用途轉換審批流程，明確過(guò)渡期政策，降低企業(yè)用地成本和風(fēng)險。

　　此外，還需要完善項目審批制度，打造高效服務(wù)環(huán)境，提升項目推進(jìn)效率，等等。通過(guò)一系列配套政策的協(xié)同發(fā)力，有望破解城市更新投資難題，釋放萬(wàn)億級市場(chǎng)潛力，為城市高質(zhì)量發(fā)展注入強勁動(dòng)力。