城鄉統籌發(fā)展面臨三道坎

     任遠

　　當前我國的城市化水平已經(jīng)超過(guò)50%，說(shuō)明居住在城市的人口已經(jīng)超過(guò)農村的人口。在這個(gè)新的階段中，我國的城市化和城鄉發(fā)展面臨幾個(gè)基本問(wèn)題：

　　第一個(gè)問(wèn)題是應對城鄉差距的擴大和實(shí)現城鄉平衡發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，城市化水平從不到20%增加到50%，城鄉差距從1980年代后期以來(lái)逐步擴大，對城市化發(fā)展所帶來(lái)的壓力和挑戰越來(lái)越顯著(zhù)。因此，如何縮小城鄉間的收入差距，包括縮小城鄉間的公共服務(wù)和社會(huì )福利的差距，是城市化中后期的重要任務(wù)。城市化發(fā)展越來(lái)越需要通過(guò)有效方式，實(shí)現城鄉平衡發(fā)展。推動(dòng)城鄉平衡發(fā)展需要優(yōu)先對農村和農業(yè)部門(mén)進(jìn)行投資，需要促進(jìn)財政的轉移支付，也需要促進(jìn)城市部門(mén)的經(jīng)濟資本和社會(huì )資本更多地投入到農村地區，同時(shí)需要確保在城市化發(fā)展過(guò)程中農村人口、流動(dòng)人口能更加平等地享受發(fā)展的收益。

　　城鄉平衡發(fā)展不僅僅是要實(shí)現城鄉經(jīng)濟發(fā)展的平衡，同時(shí)要重視城鄉間社會(huì )利益的合理分配。同時(shí)，城市化和城鄉統籌發(fā)展也需要實(shí)現城鄉發(fā)展能力的平衡，特別是在農村地區有效積累人力資本和經(jīng)濟資本，包括促進(jìn)農村地區社會(huì )組織和市場(chǎng)中介組織更好地發(fā)揮作用，促進(jìn)從傳統農村向現代農村發(fā)展的能力，這比單純強調城市部門(mén)對農村的財政轉移支付更加重要。

　　第二個(gè)問(wèn)題是加強城鄉發(fā)展的流動(dòng)性和實(shí)現城鄉結構重新構造。城鄉間不僅存在人口遷移流動(dòng)的相互影響，城市化和城鄉發(fā)展過(guò)程也包括人力資本、物質(zhì)資本在城鄉之間的相互影響，包括土地開(kāi)發(fā)利用的變化，也包括城市生活方式逐步向農村傳播和擴散。城市化的宏觀(guān)過(guò)程下包含著(zhù)城鄉之間的相互影響，城鄉經(jīng)濟結構和社會(huì )結構不斷調整和重新構造。落后的傳統農業(yè)部門(mén)和現代城市工業(yè)部門(mén)的二元結構體系逐步被打破，經(jīng)濟結構從農業(yè)經(jīng)濟為主體的經(jīng)濟向現代工業(yè)經(jīng)濟不斷升級轉型，社會(huì )結構上的農業(yè)社會(huì )也逐步向中產(chǎn)階級比重不斷提升的現代社會(huì )結構演變。這種城市化內在蘊含著(zhù)的結構性轉型要求實(shí)現生產(chǎn)要素的流動(dòng)性和促進(jìn)人的流動(dòng)性，當勞動(dòng)力和土地等資源要素的自由流動(dòng)受到阻礙，則有可能阻礙城市化的進(jìn)程，而當人口的社會(huì )流動(dòng)性受到阻礙，則會(huì )帶來(lái)社會(huì )結構的固化。例如當大量鄉村移民進(jìn)入城市卻難以融入城市體系，難以實(shí)現向上的社會(huì )流動(dòng)，就會(huì )使傳統的城鄉二元結構轉移到城市內部形成城市內部的新二元結構。社會(huì )結構的流動(dòng)性受到阻礙，也限制了現代社會(huì )的中產(chǎn)階級的形成。因此，如何實(shí)現城鄉發(fā)展的流動(dòng)性，促進(jìn)城鄉間經(jīng)濟社會(huì )結構的持續提升是推動(dòng)城市化的重要動(dòng)力。

　　第三個(gè)問(wèn)題是破除城市化過(guò)程中的制度壁壘，實(shí)現制度突破。在強政府的發(fā)展模式下，制度因素對我國的城市化和城鄉發(fā)展具有深刻影響。

　　城市化中后期發(fā)展也是制度建設的攻堅階段，如何改革作為城鄉二元結構載體性制度的戶(hù)籍制度，如何推進(jìn)城鄉社會(huì )保障制度、就業(yè)制度、土地制度、公共財政體制的改革，并逐步建立城鄉整體發(fā)展、區域整體發(fā)展的制度框架，這需要巨大的改革勇氣，也需要細致周密的改革部署。

　?。ㄗ髡邽閺偷┐髮W(xué)社會(huì )發(fā)展與公共政策學(xué)院教授）

　　上海轉型需要再次城市化

　　朱寶樹(shù)

　　城市化具有中國特色，就是不僅存在農村城市化的過(guò)程，還同時(shí)存在“城鎮農村化”的過(guò)程。

　　首先，全國鄉城轉移達到很大規模。城鎮人口占總人口的比重提高很快，但同時(shí)值得注意的是城鎮人口中的農業(yè)戶(hù)口比例，1980-1990年從28%上升到37%，2000年又上升到40%，2005年上升到47%。這個(gè)比例比全國總人口的城鎮化率還要高?？傮w看，長(cháng)期以來(lái)戶(hù)口“農轉非”明顯滯后于人口“農進(jìn)城”。

　　其次從非農就業(yè)比例來(lái)看，2000-2005年全國非農就業(yè)比例上升。但是農村中非農就業(yè)比例上升幅度要比全國小，在城鎮中這一比例非但不上升反而下降了。就業(yè)“農轉非”滯后于人口“農進(jìn)城”。這樣的城市化態(tài)勢，與非農化快于城市化的情況正好相反。

　　我國的城鎮化水平存在虛高現象，是不完全的城鎮化。即使是上海的城鎮化水平也是高估的。根據人口普查，2000-2010年上海市的城鎮化率從88.3%上升到89.3%，只上升了1個(gè)百分點(diǎn)，但事實(shí)上，新世紀以來(lái)上海郊區城市化發(fā)展很快，城鎮建成區面積就翻了一番多。為什么會(huì )這樣？其重要原因可能就是因為城鎮人口統計口徑調整，2000年時(shí)把實(shí)際上還是屬于農村的人口統計為城鎮人口，所以這10年間實(shí)際發(fā)生的農村人口城鎮化轉移從城鎮化率變化來(lái)看就反映不出來(lái)了。“六普”數據說(shuō)明，在上海2300萬(wàn)常住人口中，農業(yè)戶(hù)口人口（包括外來(lái)和本市戶(hù)籍）約占四成，如果把農業(yè)戶(hù)口人口的三分之一統計為城鎮人口，全市的城鎮化率約為75%。

　　加強城鄉統籌，我認為有三點(diǎn)值得重視：第一，城市化是大趨勢、是主軸，農村和城市是兩翼，所以，應該強調以城市化為主軸，使新農村與新城市建設比翼雙飛。應該說(shuō)，城市化率虛高，問(wèn)題主要在城市，所以在著(zhù)力推進(jìn)新農村建設的同時(shí)，也同時(shí)要更加著(zhù)力于推進(jìn)新城市建設，并且要更好地以城哺鄉：以新城市建設來(lái)帶動(dòng)、支持新農村建設。這里的新城市建設，是指新型的適應城市化大趨勢的城市建設，不可忽視的是社會(huì )建設。

　　第二，以人為本扎實(shí)推進(jìn)城市化，重點(diǎn)應關(guān)注進(jìn)城農民工這個(gè)造成中國城市化滯后的主體人群。在這個(gè)問(wèn)題上政府的主要責任，應是消除農民工市民化的制度障礙，讓農民市民化成為順應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規律的市場(chǎng)化、社會(huì )化選擇過(guò)程。融入城市、市民化、獲得城市戶(hù)口，這幾個(gè)概念有聯(lián)系，但不能劃等號。城鎮人口的任何統計口徑都會(huì )有局限性，要從以人為本的角度研究城市化率，即多少人實(shí)現了真正意義的城市化。

　　第三，上海轉型需要再次城市化。不要因為上海已經(jīng)達到統計意義上的高城市化率而盲目樂(lè )觀(guān)，要加快實(shí)現真正意義上的高度城市化。其實(shí)，我們許多原市民也要更好地融入新的城市社會(huì )。最近，一位銀行職員告訴我，他經(jīng)手的理財客戶(hù)大多是外來(lái)人員，本地人的理財意識不如外地人。從這個(gè)例子引出一個(gè)值得思考的問(wèn)題：我們這些老市民一定比新市民更了解、更融入城市社會(huì )嗎?新的城市社會(huì )需要新老市民共同構建，新老市民之間不是誰(shuí)融入誰(shuí)，而是都要更好地融入這個(gè)全新的城市社會(huì )，都要加快實(shí)現再次城市化。新上海人要融入新上海，老上海人也要再次融入新上海。

　?。ㄗ髡邽槿A東師范大學(xué)人口所教授）