新型城鎮化戰略已正式啟動(dòng)。對此，國家發(fā)改委規劃司副司長(cháng)陳亞軍認為以人為本的城鎮化是對城鎮化的正本清源。

　　“農民工不僅是生產(chǎn)者，還是生活者。我們不但要給農民工提供就業(yè)，還要讓他們能在城市里面體面地生活下來(lái)，讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務(wù)。這也是《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（下稱(chēng)《規劃》）的最大亮點(diǎn)。”從2010年至今，陳亞軍參與了《規劃》編制的全過(guò)程。就《規劃》的出臺過(guò)程以及如何推進(jìn)，本報記者專(zhuān)訪(fǎng)了他。

　　何為新型城鎮化？

　　記者：為何《規劃》遲至現在才對外發(fā)布？

　　陳亞軍： 《規劃》的起草可以追溯到2010年10月27日發(fā)布的《中央關(guān)于國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展十二五規劃的建議》，該建議明確提出要“科學(xué)制定城鎮化發(fā)展規劃”。因此從2010年底國家開(kāi)始準備《規劃》編制的前期工作，到2011年就委托相關(guān)機構開(kāi)展城鎮化課題的研究。2011年，國家發(fā)改委會(huì )同財政部、國土資源部等14個(gè)部門(mén)啟動(dòng)城鎮化規劃編制工作。2012年，在全國8個(gè)片區開(kāi)展了專(zhuān)題調研和座談會(huì )，征求了全國31個(gè)省市自治區的意見(jiàn)。這次大范圍的調研，主要關(guān)注四個(gè)問(wèn)題：農民工如何市民化、城市的空間如何布局、城鎮建設用地與耕地保護如何平衡和城市建設管理如何創(chuàng )新。在大量前期研究、實(shí)地調研和專(zhuān)題研討基礎上，起草形成了規劃文稿，并在2012年底召開(kāi)的全國發(fā)改工作會(huì )議上征求地方的意見(jiàn)。在2013年年初，又正式發(fā)文征求地方的意見(jiàn)。緊接著(zhù)，在向國務(wù)院匯報之前，征求各個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)，然后上報國務(wù)院。征求完國務(wù)院意見(jiàn)之后，上報黨中央。在十八屆三中全會(huì )召開(kāi)之后，根據三中全會(huì )的精神再做修改，并在全國城鎮化工作會(huì )議上征求了地方和有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。每征求一次意見(jiàn)，都要根據相關(guān)部門(mén)的反饋，進(jìn)行一次集中修改。最后由黨中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布，這種發(fā)文的級別在近年來(lái)各級國家規劃中是相當罕見(jiàn)的，這也說(shuō)明黨中央和國務(wù)院對城鎮化規劃的高度重視，我們正處于一個(gè)城鎮化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。從《規劃》歷經(jīng)三年多的編制過(guò)程來(lái)看，目前從中央到地方，以及各個(gè)部門(mén)對未來(lái)城鎮化發(fā)展的發(fā)展路徑、主要目標和戰略任務(wù)都已經(jīng)形成了共識。

　　記者：那么你認為，何為新型城鎮化？

　　陳亞軍：之所以要提新型城鎮化，那是因為我們認為過(guò)去的城鎮化模式不可持續了。在我看來(lái)，過(guò)去的城鎮化在相當長(cháng)一段時(shí)間里面，都只是土地的城鎮化、房子的城鎮化，甚至僅僅是勞動(dòng)力的城鎮化，也就是僅僅視農民工為生產(chǎn)者的城鎮化。這種模式難以為繼了，我們要走一條城鎮化的新路，這就是以人為核心的城鎮化，農民工不僅是生產(chǎn)者，還是生活者。我們不但要給農民工提供就業(yè)，還要讓他們能在城市里面體面地生活下來(lái)，讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務(wù)。

　　這也是《規劃》的最大亮點(diǎn)，這一亮點(diǎn)體現在如下四個(gè)方面：首先在推進(jìn)符合條件農業(yè)轉移人口落戶(hù)城鎮方面，不僅要放開(kāi)小城鎮落戶(hù)限制，也要放寬大中城市落戶(hù)條件，并進(jìn)一步提出了差別化的落戶(hù)政策；其次，明確提出要建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口因素；第三，在城市的空間布局上，以城市群為主體形態(tài)，通過(guò)交通網(wǎng)絡(luò )和信息網(wǎng)絡(luò )鏈接，促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展，以吸納更多的農業(yè)轉移人口；同時(shí)在城市內部結構上，要打破過(guò)去的功能分區模式，統籌生產(chǎn)區、辦公區、生活區、商業(yè)區等功能區規劃建設，推進(jìn)功能混合和產(chǎn)城融合，在集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)集聚人口，防止新城新區空心化；第四體現在城鄉一體化發(fā)展上，即便到2030年中國的城鎮化率達到70%，依然還有三四億人口在農村，這一部分人怎么辦？我們依然要保障他們能分享現代化的成果。

　　記者：《規劃》中新型城鎮化的城鎮化率指標是如何提出來(lái)的？

　　陳亞軍：關(guān)于城鎮化率有兩個(gè)指標，這是由中國特殊的城鄉二元體制造成的。城鄉二元結構是普通存在的，而由戶(hù)籍制度造成的城鄉二元體制卻是中國獨有的。常住人口的城鎮化率是國際上通用的指標，我們?yōu)榱吮阌谂c國際比較，自然要采納這一指標。經(jīng)過(guò)多年快速城鎮化的發(fā)展，我們預計未來(lái)城鎮化率會(huì )有所減緩，預計每年的城鎮化率為0.9%左右，因此我們設置了60%左右的目標。由于常住人口的城鎮化率不能反映出中國城鎮化率的真實(shí)情況，所以我們又設置了戶(hù)籍人口城鎮化率這一指標。根據有關(guān)統計2012年戶(hù)籍人口的城鎮化率比常住人口的城鎮化率低17個(gè)百分點(diǎn)左右，那么在戶(hù)籍人口城鎮化率達到45%左右之后，戶(hù)籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率差15%，也即實(shí)現了二者差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右的任務(wù)。那么戶(hù)籍人口城鎮化率達到45%的目標如何實(shí)現？經(jīng)過(guò)測算，這需要在未來(lái)6年之內實(shí)現1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶(hù)。盡管這一目標實(shí)現起來(lái)難度很大，但目前需要市民化的存量農民工有2.34億，以及每年新增的1000萬(wàn)左右農民工以及隨遷家屬，未來(lái)需要市民化的農業(yè)轉移人口有三億左右。即便是實(shí)現了1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶(hù)的目標，還有2/3的人口需要提供公共服務(wù)。

　　鼓勵大城市的落戶(hù)政策相互競爭

　　記者：您如何解讀《規劃》解讀提出的差別化落戶(hù)政策？

　　陳亞軍：首先《規劃》沒(méi)有依據1980年的城市劃分標準確定落戶(hù)門(mén)檻。如果依據1980年標準顯然不符合中國城鎮化的現狀，也難以作為差別化落戶(hù)的依據。其次，以合法穩定就業(yè)和合法穩定住所（含租賃）等為前置條件，對不同規模的城市落戶(hù)提出了不同的政策。其中，和十八屆三中全會(huì )所提的合理確定大城市落戶(hù)條件有關(guān)政策相比，對大城市又分為100萬(wàn)-300萬(wàn)和300萬(wàn)-500萬(wàn)人口的兩類(lèi)城市進(jìn)行區別對待，合理放開(kāi)城區人口100萬(wàn)-300萬(wàn)的大城市落戶(hù)限制，這是一個(gè)不小的變化。同時(shí)，特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶(hù)通道調控落戶(hù)規模和節奏。

　　記者：那么，對特大城市采取積分制等方式控制人口規模的方式，如何防止變成一種排外政策？

　　陳亞軍：我認為，一個(gè)城市的發(fā)展需要各類(lèi)人才，既需要拿手術(shù)刀的，也需要拿剃頭刀的，這樣這個(gè)城市才能正常、健康發(fā)展，否則一個(gè)城市只要拿手術(shù)刀的，而不要拿剃頭刀的，那么這個(gè)城市肯定會(huì )癱瘓。問(wèn)題在于，在政策上是否只允許拿手術(shù)刀的人才落戶(hù)？

　　具體到各個(gè)城市而言，這種積分制等階梯式落戶(hù)政策由各個(gè)城市制定，各個(gè)城市之間出臺不同的相互競爭的方案。假設一個(gè)城市制定一種極端的政策，農民工需要1萬(wàn)年才能落戶(hù)，而另外一個(gè)城市只需要三年，這樣的話(huà)農民工也就有了選擇權。

　　此外，我認為特大城市人口規?？刂?，不能僅僅依靠表面上的落戶(hù)限制政策，更要發(fā)揮城市功能合理定位和疏解的作用，改變過(guò)去一個(gè)城市集各種中心于一身的大包大攬現象。

　　記者：戶(hù)籍改革有沒(méi)有時(shí)間表和相關(guān)的配套政策？

　　陳亞軍：《規劃》已經(jīng)提出了戶(hù)籍改革的方向，一方面放寬落戶(hù)條件，同時(shí)通過(guò)對流動(dòng)人口推行居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，還原戶(hù)籍人口信息登記的功能。目前，公安部正在牽頭制定有關(guān)居住證制度和戶(hù)籍改革的實(shí)施意見(jiàn)，我個(gè)人認為，改革力度會(huì )超過(guò)2011年2月發(fā)布的《關(guān)于積極穩妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》，預計年內就會(huì )出臺。

　　財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤

　　記者：《規劃》提出各級政府承擔相應的財政支出責任，那么具體來(lái)說(shuō)，有無(wú)一個(gè)明確的分擔比例？且為何《規劃》的第七篇下設章節中沒(méi)有行政管理改革的章節？

　　陳亞軍：在現有的制度下，大多數地方政府的公共服務(wù)支出是與戶(hù)籍制度掛鉤的，戶(hù)籍人口規模是具體財政支出項目與規模設置的依據，但實(shí)際上地方承擔現在需要提供公共服務(wù)的對象已經(jīng)不限于戶(hù)籍人口了，還包括越來(lái)越多的常住人口。我們在調研中不少地方反映，農民工多半從事第二產(chǎn)業(yè)，在當地產(chǎn)生的稅收以增值稅和企業(yè)所得稅為主，而兩個(gè)稅種大部要上繳，因此地方政府缺乏為農民工特別是本行政區外的農民工，提供基本公共服務(wù)的激勵。因此，從大的原則來(lái)看，農民工市民化的支出責任主要在地方政府，尤其是市和縣兩級政府，但如果完全交由地方政府來(lái)承擔，地方政府受制于財力有限，也未必能夠負擔得起。中央財政要通過(guò)中央和省級財政適當的轉移支付方式予以支持，在各級政府之間進(jìn)行合理的分擔。

　　《規劃》提出的“要建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口因素”，就是充分考慮了各級政府在這一事權支出上的責任。至于說(shuō)，具體到各級政府之間怎么分擔，還要靠試點(diǎn)去不斷地摸索，不同的區域之間應該有不同的比例。

　　新型城鎮化的推進(jìn)，已經(jīng)觸及到了行政體制改革的問(wèn)題，比如建立創(chuàng )新行政管理、降低行政成本的設市設區模式，再如推動(dòng)有條件地區的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。但行政體制改革相比城鎮化改革是更為復雜的一個(gè)重大命題，需要審慎推進(jìn)。

　　記者：在解決城鎮化的資金問(wèn)題上，財政部和人民銀行是否也會(huì )出臺相關(guān)的配套政策？

　　陳亞軍：城鎮化的資金問(wèn)題，涉及到的不僅是配套政策的問(wèn)題，還會(huì )涉及到有關(guān)法律和法規的制定和修改。比如《規劃》里面提到的完善地方稅體制，這就涉及到房地產(chǎn)稅和資源稅的立法，再如《規劃》里面提到的地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，就涉及到《預算法》的修改。

　　記者：你認為應該如何完善住房制度的改革？

　　陳亞軍： 住房制度的改革方向就是構建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿(mǎn)足多層次需求的住房供應體系。值得關(guān)注的是，《規劃》提出了到2020年保障性住房覆蓋常住人口的比例要超過(guò)23%，這一目標比“十二五”規劃提出的20%目標有所提高。這也意味著(zhù)保障性住房體系除了覆蓋戶(hù)籍人口，也將把進(jìn)城落戶(hù)農民工完全納入其中。