《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“建立國家公園體制”重大改革任務(wù)，這是對我國自然文化遺產(chǎn)保護管理的重大決策部署和體制機制創(chuàng )新。根據改革工作部署，經(jīng)中央批準，國家發(fā)展改革委、住房城鄉建設部等13個(gè)部門(mén)于2015年1月聯(lián)合印發(fā)《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，決定在北京等9省市開(kāi)展為期3年的試點(diǎn)工作，選取國家級風(fēng)景名勝區等區域先行先試，探索中國特色的國家公園體制建設經(jīng)驗和模式。因此，開(kāi)展國家風(fēng)景名勝區制度與建立國家公園體制比較分析，對落實(shí)中央改革要求、明確改革方向和重點(diǎn)、指導試點(diǎn)有序開(kāi)展、加快國家公園體制建設具有積極的現實(shí)意義和重要的支撐作用。

　　國際對國家公園保護與利用并重之屬性“趨一致”

　　國家公園起源于美國，以1872年黃石國家公園的建立為標志。國際上對國家公園尚無(wú)被普遍采用的定義或標準。目前，全球歷史最長(cháng)、規模最大的環(huán)保組織——世界自然保護聯(lián)盟（IUCN），對保護地分類(lèi)和國家公園的界定比較有代表性。IUCN按照保護嚴格程度、人類(lèi)活動(dòng)參與程度等因素將保護地大致劃分為6大類(lèi)，分別是嚴格自然保護區/荒野保護區、國家公園、自然歷史遺跡或地貌、棲息地/物種管理區、陸地/海洋景觀(guān)保護區、自然資源可持續利用保護區。其中，嚴格自然保護區/荒野保護區定位于最嚴格的保護，其余類(lèi)型則定位于保護基礎上的合理利用。

　　IUCN的保護地分類(lèi)標準，對世界各國保護地體系建設具有一定的指導和借鑒意義。各國基于自身政治體制、自然生態(tài)本底、歷史文化發(fā)展等方面的情況，在保護地體系建設上一定程度地借鑒了IUCN的分類(lèi)標準。

　　綜合多數國家的功能定位和管理策略看，國家公園作為保護地體系的一個(gè)類(lèi)型，既不同于自然保護區和荒野保護區，也不同于一般意義的旅游景區。它承擔著(zhù)保護與游憩雙重功能，以自然文化遺產(chǎn)整體保護和服務(wù)公眾適度游憩利用為基本策略，通過(guò)較小范圍的適度利用，實(shí)現更大范圍的有效保護；既排除與保護目標相抵觸的利用方式，達到保護遺產(chǎn)資源原真性、完整性的目的，又為公眾提供旅游、科研、教育、娛樂(lè )的機會(huì )和場(chǎng)所。

　　在我國，法定保護地包括自然保護區、風(fēng)景名勝區、文物保護單位和歷史文化名城名鎮名村三大類(lèi)。研究認為，三大類(lèi)法定保護地體系的制度設計科學(xué)合理，設立目的、保護重點(diǎn)、功能定位和管理要求各有側重、相互補充。

　　一是自然保護區。設立依據是《自然保護區條例》，定位于最嚴格的保護，側重于瀕危珍稀物種、典型自然生態(tài)系統等的強制性保護及科學(xué)研究，嚴格限制旅游活動(dòng)和其他利用，基本對應于IUCN劃分的最嚴格保護的保護地類(lèi)型。

　　二是風(fēng)景名勝區。設立依據是《風(fēng)景名勝區條例》，定位于保護基礎上適度利用和國民游憩，側重于自然生態(tài)及典型自然人文景觀(guān)在保護與利用上的協(xié)調和平衡，與國外國家公園的設立目的、功能定位比較一致，基本對應于I鄄UCN劃分的國家公園類(lèi)型。

　　三是文物保護單位和歷史文化名城名鎮名村。設立依據是《文物保護法》和《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，定位于文化類(lèi)遺產(chǎn)保護和展示利用。

　　除此之外，還存在相關(guān)部門(mén)依據本部門(mén)規章或者規范性文件設立的各類(lèi)保護地或旅游區域，如森林公園、濕地公園、沙漠公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區、考古遺址公園、海洋公園、A級旅游景區等。這些非法定類(lèi)型體系與法定體系的交叉重合設立問(wèn)題比較突出。

　　國家風(fēng)景名勝區制度與國家公園體制“很接近”

　　我國風(fēng)景名勝區制度建立于20世紀80年代，以1982年國務(wù)院審定公布第一批44處國家級風(fēng)景名勝區（原名為國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區）為標志。在風(fēng)景名勝區制度創(chuàng )設之初，借鑒了國外國家公園的理念、制度和經(jīng)驗，經(jīng)30多年的建設與發(fā)展，充分體現了作為中國特色國家公園的核心理念和基本特征。研究和實(shí)踐表明，我國風(fēng)景名勝區體制與國外國家公園體制比較接近，特別是國務(wù)院批準設立的國家級風(fēng)景名勝區在設立目的、資源代表性、保護目標、功能定位、管理制度與模式等方面與國外國家公園具有很多共性。

　　一是共同的國家代表性。國際上一般將國土范圍內價(jià)值最高、具有觀(guān)賞功能的自然遺產(chǎn)資源，由中央或聯(lián)邦政府劃定為國家公園，進(jìn)行嚴格保護、利用和管理。我國國家級風(fēng)景名勝區的設立由省級人民政府報國務(wù)院批準，既體現了國家代表性，又保障了設立的嚴肅性和權威性。國務(wù)院目前已批準設立的225處國家級風(fēng)景名勝區，集中了國土范圍內最珍貴的自然遺產(chǎn)資源，基本覆蓋了國土空間各類(lèi)自然地理區域和重要資源類(lèi)型，是國土資源的精華和杰出代表，具有突出的國家代表性。我國現有47處世界遺產(chǎn)地，包含了39處國家級風(fēng)景名勝區。這些風(fēng)景名勝區的資源具有全球突出普遍價(jià)值，是全球同類(lèi)資源的杰出代表和最佳范例。

　　二是功能定位和目標比較接近。我國風(fēng)景名勝區堅持“科學(xué)規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用”的工作方針，強調保護與利用的協(xié)調平衡，即在嚴格保護的基礎上，通過(guò)科學(xué)規劃進(jìn)行小范圍的適度利用，既服務(wù)于遺產(chǎn)資源保護和科學(xué)研究，又服務(wù)于科普教育、文化展示、公眾游覽和休閑度假，與國外國家公園具有高度一致性。